Criterios del Poder Judicial de la Federación sobre Competencia Económica

Publicado en: Abogado Corporativo. La Primera Década de la Comisión Federal de Competencia. Comisión Federal de Competencia Económica. Pág. 243 a 316.

 

I. Las sentencias de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

A diez años de la entrada en vigor de la Ley Federal de Competencia Económica (LFCE), el máximo tribunal del país ha emitido importantes resoluciones en materia de competencia y libre concurrencia, con criterios que han fortalecido a la Comisión Federal de Competencia (CFC), y que constituyen un paso significativo para la defensa de este tema.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorga a los gobernados el derecho de acudir al juicio de amparo ante el Poder Judicial de la Federación cuando estimen que se han vulnerado sus garantías individuales. Los agentes económicos tienen este derecho de defensa no sólo contra los actos de las autoridades de la CFC, sino también contra la normas que conforman el marco regulatorio expedidas por el Poder Legislativo o el Ejecutivo.

El actuar de la CFC en cumplimiento de su objetivo de preservar la competencia y la libre concurrencia ha provocado que algunos agentes económicos sientan afectadas sus garantías individuales. Por este motivo, desde la creación de la CFC hasta hoy se han presentado más de 600 demandas de amparo. De conformidad con la Ley de Amparo y los criterios para la asignación de los juicios de amparo en revisión, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) ha resuelto un número reducido de asuntos, pero ha establecido directrices importantes en materia de competencia económica.

Resulta medular para la sociedad que las autoridades cumplan cabalmente las atribuciones que les ha conferido la ley. Para la CFC, prevenir, investigar y combatir los actos prohibidos por la LFCE; para el poder judicial vigilar el estricto respeto a las garantías individuales. El equilibrio permite la defensa efectiva de la competencia económica. Para lograr ese balance entre las autoridades, la procedencia del juicio de amparo resulta fundamental, ya sea para que funcione como instrumento eficaz para la protección de las garantías individuales, o como instrumento eficiente para impedir o retardar el ejercicio de las facultades de la autoridad administrativa. Las sentencias del Poder Judicial influyen decisivamente en la construcción institucional de una verdadera defensa de la competencia.

Este primer capítulo tiene un doble objeto: difundir los criterios emitidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), que en la generalidad de los casos ha establecido que los artículos de la LFCE son constitucionales, y erradicar la creencia ampliamente difundida de que la LFCE es inconstitucional. El siguiente capítulo abordará los criterios de los Tribunales Colegiados y los Jueces de Distrito. Finalmente, comentaremos los puntos que a nuestro juicio son fundamentales en los criterios del poder judicial.

A. Facultades del Congreso de la Unión para legislar sobre competencia económica

El artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece las facultades del Congreso de la Unión, y determina, entre otras, las atribuciones siguientes:

“XXIX. D. Para expedir leyes sobre planeación nacional del desarrollo económico y social.

XXIX. E. Para expedir leyes para la programación, promoción, concertación y ejecución de acciones de orden económico, especialmente las referentes al abasto y otras que tengan como fin la producción suficiente y oportuna de bienes y servicios, social y nacionalmente necesarios.

XXIX. F. Para expedir leyes tendientes a la promoción de la inversión mexicana, la regulación de la inversión extranjera, la transferencia de tecnología y la generación, difusión y aplicación de los conocimientos científicos y tecnológicos que requiere el desarrollo nacional.”

En íntima relación con los preceptos anteriores, deben considerarse los artículos 25 y 28 de la Constitución; el primero de ellos, que reconoce al Estado como rector del desarrollo nacional y, por ende, su atribución para planear, conducir, coordinar la actividad económica del país y regular y fomentar las actividades que demanda el interés general; el segundo, que prohíbe los monopolios y las prácticas monopólicas. En este conjunto de normas deben interpretarse las fracciones XXIX-D y XXIX-E, del artículo 73 citado, que otorgan al Congreso las facultades para legislar en materia de planeación económica y desarrollo, programación, promoción, concertación y ejecución de orden económico que tiendan esencialmente al abasto y la producción suficiente y oportuna de bienes y servicios, social y nacionalmente necesarios. Por tanto,

“…el Congreso de la Unión se encuentra explícitamente facultado para legislar en materia de planeación económica y desarrollo, en el que se encuentra inmerso la Ley Federal de Competencia Económica, y por consecuencia, al expedir dicha legislación de ninguna forma invadió facultades reservadas a los Estados.”[1]

Lo anterior se confirma con la exposición de motivos que dio origen a la reforma constitucional en la que el Ejecutivo Federal señaló que la rectoría del Estado es facultad del Supremo Poder de la Federación y así fue entendido por el Congreso de la Unión, lo que también se desprende de los artículos 25, 28 y 73 fracción XXIX-D de la Constitución Federal.

Señala la Sala que el artículo 28 Constitucional no limita las facultades del Congreso para emitir leyes que conciernen al establecimiento de directrices encaminadas a evitar la concentración o acaparamiento de artículos de consumo necesario, que tenga por objeto el alza de los precios, pues dicho artículo únicamente señala que:

”(…) la ley castigará severamente y las autoridades perseguirán con eficacia, toda concentración o acaparamiento en una o pocas manos de artículos de consumo necesario y que tenga por objeto el alza de precios (…)”

pero ello de ninguna manera prohíbe al Congreso Federal emitir leyes en materia de competencia económica, que impidan las actividades monopólicas.

B. El bien jurídicamente tutelado por el artículo 28 Constitucional

El Constituyente de 1857 concibió los monopolios como atentatorios de la libertad individual en materia económica. El Constituyente de 1917 los prohibió no sólo por ser contrarios a la libertad de comercio, industria y contratación, sino también porque constituían un ataque a los bienes de la colectividad. Esta doble dimensión individual-social de la prohibición de los monopolios se refleja en las leyes reglamentarias del 28 Constitucional.

“(…) El concepto constitucional de monopolio, desde su elaboración original, no debía entenderse de manera estricta, a modo de designar únicamente el aprovechamiento exclusivo de alguna industria o comercio, sino que debía designarse con él a las prácticas, acuerdos y procedimientos descritos por el propio Constituyente en el segundo párrafo del numeral en examen (28 Constitucional), cuando prohibía cualquier acto que en general evitara la libre concurrencia o constituyera una ventaja exclusiva e indebida a favor de una o varias personas con perjuicio del pueblo en general o de una clase social.”[2]

Así, la reforma constitucional de 1983 sólo desarrolló los conceptos que ya se consideraban comprendidos dentro del término de monopolio.

Concluye la SCJN que todos los actos que tienden a impedir la competencia y libre concurrencia en el mercado deben reprimirse por la afectación que puede causar a los intereses particulares que participan en los mercados como oferentes o demandantes de bienes y servicios, así como al interés de la colectividad, cuenta habida de que las restricciones a la libre competencia inciden naturalmente en los precios de los productos, en su calidad y en su comercialización.

C. Concepto de agente económico

El artículo tercero de la LFCE establece:

“Están sujetos a lo dispuesto por esta ley todos los agentes económicos, sea que se trate de personas físicas o morales, dependencias o entidades de la administración pública federal, estatal o municipal, asociaciones, agrupaciones de profesionistas, fideicomisos o cualquier otra forma de participación en la actividad económica.”

La Segunda Sala del Tribunal Supremo se avocó al estudio de la constitucionalidad de dicho precepto, ante el argumento de que la ley, al no definir los conceptos de agente económico ni de actividad económica, contraviene la Constitución.

La Sala afirma que ningún precepto de Nuestra Carta Magna obliga al legislador ordinario a definir los vocablos o locuciones contenidos en las leyes, puesto que éstas no son diccionarios, ya que de ser así la función legislativa se tornaría imposible, toda vez que por lógica la redacción de las leyes se traduciría en labor interminable y nada práctica, y se perdería la función esencial que es de regular y armonizar las relaciones humanas.

El legislador emplea algunas veces vocablos cuyo significado entiende la sociedad en general, otras por el grado de especificidad o tecnicismo se contrae a un sector específico; o bien, aún a un vocablo de uso común se da significado diverso e incluso se modifica. Los Ministros resuelven que

“(…) es incorrecto afirmar que cualquier norma se aparta del texto constitucional al incurrir en una deficiencia de definición o irregularidad en su redacción, en virtud de que la contravención a ésta se basa en aspectos objetivos que generalmente son los principios consagrados en ella ya sea prohibiendo una determinada acción de la autoridad en contra de los particulares gobernados u ordenando la forma en que deben conducirse en su función de gobierno.”[3]

La Sala reconoce, por un lado, la imprecisión de los preceptos legales impugnados y, por el otro, lo deseable de que las leyes sean claras para evitar confusión o contradicción. Sin embargo, tal imprecisión originaría un problema de legalidad, no de constitucionalidad. La imprecisión da pauta a los diferentes sistemas de interpretación existentes, y es la propia Constitución la que prevé la facultad de interpretación de las normas, tanto legislativa como judicial.

En otro asunto, la Primera Sala describe al agente económico como la persona que por su actividad se encuentra vinculada a la producción, la distribución, el intercambio y consumo de artículos necesarios en la economía de un Estado. Dichas personas pueden especular con artículos de consumo necesario para provocar el alza de sus precios, y perseguir un lucro excesivo que la LFCE trata de evitar. Precisa la Sala: “(…) los agentes económicos son aquellas personas que se dedican a una actividad eminentemente mercantil, dado que está vinculado con la producción, distribución, el intercambio y consumo de artículos necesarios, y no puede entenderse de otra forma.”[4] En este tenor, el notario público (quejoso) es un funcionario investido de fe pública, para dar fe de los instrumentos en que se consignan los actos y hechos jurídicos; se trata de un funcionario público con derecho a la retribución de los gastos que hubiese erogado y al cobro de honorarios de conformidad con el arancel respectivo. Además, el artículo 17 de la Ley del Notariado establece que su función es incompatible con la de comerciante o agente de cambio.[5] En consecuencia, el notario no es agente económico porque no realiza actos mercantiles o de comercio o cualquier otro que lo haga participar en la actividad económica; la función que ejerce es la de fedatario público.

D. Concepto de concentraciones

 La Segunda Sala consideró constitucional el artículo 16 de la LFCE. Este precepto se analizó simultáneamente con el comentado en el punto anterior, habida cuenta de que la quejosa realizó los mismos planteamientos de inconstitucionalidad, y por consiguiente son aplicables los mismos razonamientos ya expuestos al tratar el tema de agente económico, en el amparo en revisión 399/2001.

E. Impugnación de las concentraciones

Los artículos 16 y 17 de la LFCE establecen, respectivamente, el concepto legal de concentración y los indicios para determinar cuándo está prohibida una concentración.

La LFCE, en el capítulo relativo a concentraciones, tiene por objeto regular cualquier acto por virtud del cual se concentre el poder de dos agentes económicos, siempre y cuando tenga por objeto o efecto disminuir, dañar o impedir la competencia y la libre concurrencia de bienes o servicios iguales, similares o sustancialmente relacionados. “(…) La declaración de ilicitud no atiende a la celebración misma de actos de concentración, sino a los efectos que ellos producen en el mercado, en cuanto reducen o pretenden reducir la concurrencia competidores (sic).”[6] Nuestro Máximo Tribunal afirma que son infundados los conceptos de violación de la quejosa donde estima que la LFCE es inconstitucional “(…) al sancionar aquellas concentraciones en las que sólo una de las partes que intervienen obtienen beneficios derivados de la operación, pues la disposición de la ley no hace sino acatar estrictamente el mandato del Constituyente, en la medida en que éste no prohibió los actos anticompetitivos en vista de las consecuencias benéficas que de ellos derivaran para una de las partes, sino en atención a la lesión que causaran al bien jurídico tutelado, a saber, la competencia y la libre concurrencia en la que está interesada la sociedad.”[7]

La Corte resovió que no es exacto que la ley sancione las concentraciones cuando el riesgo a la competencia sea potencial, puesto que se declaran prohibidas cuando confieren a las partes un poder real sobre el mercado que atente contra su objeto. Es suficiente que las concentraciones confieran el poder de influir en el mercado, con infracción a la legislación de competencia, para que deba estimarse dentro de la hipótesis del artículo 28 Constitucional que establece:

“la ley castigará todo acuerdo, procedimiento o combinación de los productores, industriales, comerciantes o empresarios de servicios, que de cualquier manera hagan, para evitar la libre concurrencia o la competencia entre sí y obligar a los consumidoras a pagar precios exagerados y, en general, todo lo que constituya una ventaja exclusiva indebida a favor de una o varias personas determinadas y con perjuicio del público en general o de alguna clase social.”

Los Ministros estiman que

“(…) el propósito del Constituyente ha sido combatir, no sólo en vía represiva, sino también preventiva, las conductas que pongan en peligro la integridad de los bienes jurídicos que tutela, con prescindencia de que los efectos lesivos sobre el mercado se actualicen en cada caso concreto, pues esperar a que ello ocurriera significaría permitir que las conductas anticompetitivas produjeran consecuencias de grave perjuicio para la sociedad.”[8]

Así pues, bajo la ley reglamentaria del 28 Constitucional, un acto puede estimarse ilegal por su objeto de dañar, impedir o disminuir la libre concurrencia, o por sus efectos, “(…) en el primer supuesto, la ley atiende a la voluntad de las partes y en el segundo a la eficacia objetiva del acto con independencia de la voluntad de sus autores.”[9] En este orden de ideas, cuando el objeto de la concentración implica restringir la competencia, aunque el peligro sea potencial, la protección legal es precisamente para impedir que la afectación se produzca. Esta protección, concluye la SCJN, no se traduce en un exceso del legislador secundario, porque tanto la potencialidad como el resultado ilegal son contrarios al bien jurídico tutelado por la LFCE.

F. Mercado relevante y poder sustancial

En el amparo en revisión 2617/96, la quejosa estimaba inconstitucionales los preceptos relativos al mercado relevante y al poder sustancial, por infringir los principios de legalidad, seguridad jurídica y división de poderes.

La SCJN consideró infundados los agravios al resolver que los vocablos que emplea la ley resultan claros en el contexto de la propia ley.

“Si el objeto de la ley es atribuir efectos jurídicos a las conductas que se desarrollen en las relaciones económicas de un mercado, obligado resulta para el legislador acudir a términos, conceptos y fórmulas de naturaleza también económica que le permitan medir la regularidad y el impacto de las conductas que desea controlar para proteger el bien jurídico tutelado.”[10]

Al referirse al concepto de mercado relevante en su interpretación en el contexto económico, afirma que “(…) permite identificar a aquella porción del entramado de relaciones de intercambio de bienes y servicios en la cual ejerce influencia o tiene relevancia un bien o servicio determinado, es decir, el campo dentro del cual puede tener impacto la operación de concentración que se investiga (…)”[11] En la sentencia, los Ministros de la Corte hacen análisis de derecho comparado con el Tratado de Roma y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte.

Para determinar el mercado relevante, hay que tomar en cuenta los criterios establecidos en el artículo 12 de la LFCE, como los son los sustitutos, los costos de distribución, sus insumos, complementos; los costos, probabilidades y restricciones normativas de las que dependa el acceso de los consumidores o usuarios a otros mercados o a fuentes de abasto o venta alternas. Con el término sustitutos se “(…) pretende designar a aquellos productos que son de la misma clase de los que fabrica, produce o comercializa el agente económico de que se trata, es decir, que pueden adquirirse por los consumidores o compradores en lugar de aquellos que han sido objeto de la concentración (…)”[12]

Los conceptos de bienes y servicios “sustancialmente relacionados” y “poder sustancial” se relacionan entre sí por el uso común del adjetivo de que se trata. “(…) Para que un bien o servicio esté sustancialmente relacionado con otro es dable entender, que exista entre ambos una correspondencia esencial que permita afirmar que la concentración operada respecto de un producto afecta o tiene relevancia para el otro, por los vínculos no accidentales existentes entre ambos.”[13] Poder sustancial es “(…) la capacidad que tiene un agente económico en el mercado relevante de imponer sus condiciones sobre los demás competidores (…) es decir, la situación de dominio que ejerce una empresa en el mercado de bienes o servicios en que se desarrolla (…)”[14] El poder se mide, conforme al artículo 13 de la Ley Federal de Competencia Económica, por la capacidad para fijar unilateralmente los precios, la participación en el mercado relevante, la existencia real de los competidores y el acceso de los agentes económicos al mercado y a las fuentes de insumos.

La participación en el mercado y las barreras a la entrada permiten establecer la manera de actuar del agente económico, si se trata de uno de los principales competidores, si ejerce poder monopólico, la forma en que concurre al mercado y las dificultades técnicas o económicas para acceder al mercado.

La Corte resuelve que los artículos 12 y 13 de la LFCE son constitucionales, ya que, si bien no se señalan definiciones de

“(…) los vocablos de “mercado relevante” y “poder sustancial” en los artículos 12 y 13, se incluyen los criterios y elementos de valor suficientes para que se esté en posibilidad de comprender con exactitud su significado (…) las palabras empleadas reciben una connotación común lo suficientemente clara para estar en posibilidades de entender su significado en el contexto de la ley cuestionada (…) importa destacar que la doctrina económica elaborada sobre estos rubros ha sido abundante, en la medida en que se ha desarrollado a partir de textos legales que, si bien no son idénticos, ni usan las mismas expresiones utilizadas por nuestro legislador, son, en cambio, análogos en la medida en que pretenden designar fenómenos similares.”[15]

Los conceptos jurídicos indeterminados, afirma la Corte, tales como orden público, extrema necesidad, ruinosidad, etc. adquieren significado en presencia de las circunstancias específicas del caso en particular, y no pueden resolverse a través de una definición formal.

“(…) [E]l legislador se ve precisado a emplear estos conceptos jurídicos indeterminados porque la solución de un asunto concreto depende justamente de la apreciación particular de las circunstancias que a él concurran, lo cual de ninguna manera significa que se deje en manos de la autoridad administrativa la facultad de dictar libre o incluso arbitrariamente la resolución que corresponda, pues en todos estos casos, el ejercicio de la función administrativa está sometida al control de las garantías de fundamentación y motivación que presiden el desarrollo no sólo de las facultades regladas o discrecionales, sino también de aquéllas en que ha de hacerse uso del arbitrio.”[16]

Además, cuando se aplican textos legales laxos, es importante el control de la legalidad de los actos administrativos, que cumpla con la exigencia de que sea la autoridad administrativa que aplica la ley, la que aprecie las circunstancias del caso para alcanzar una decisión más justa, y además, que se preserve la seguridad jurídica para proscribir la arbitrariedad de la autoridad.

En materia de competencia económica, concluye la SCJN, la irregularidad en que pudiera incurrir la autoridad puede ser arbitraria en el dictado de la resolución, sea porque define el mercado en forma estrecha o emplea procedimientos económicos y técnicos erróneos, pero ello implicaría un indebido actuar de la autoridad mas no la inconstitucionalidad de los preceptos.

G. Facultades de investigación de la Comisión Federal de Competencia

La CFC tiene atribuciones para investigar que los agentes económicos cumplan con las disposiciones de la LFCE. Para ello los artículos 30 y 31 del ordenamiento establecen que la autoridad puede iniciar las investigaciones a petición de parte o de oficio, para lo cual puede requerir información relevante o citar a las personas que tengan relación con el asunto a investigar.

El Máximo Tribunal estimó procedente el amparo en contra del requerimiento de información, debido a que la fase de investigación no puede ser considerada como un procedimiento seguido en forma de juicio, y por tanto dichos actos pueden ser reclamados inmediatamente. El órgano de control constitucional estableció que el procedimiento se desarrolla en dos fases: la primera, cuando la autoridad “(…) de manera totalmente unilateral, instruye y desarrolla un procedimiento de investigación, que se concreta en requerimientos dirigidos a todas aquellas personas que tienen información o pruebas relacionadas con las conductas que se investigan (…)”[17]; la segunda, que puede o no abrirse según el resultado de la primera, es el procedimiento establecido en el artículo 33 de la LFCE.

La primera fase no puede considerarse como un procedimiento seguido en forma de juicio toda vez que no existe

“(…) aún la identificación de los hechos que puede constituir una infracción, ni menos todavía se halla determinado el sujeto a quien deberá oírsele en defensa como probable responsable de una infracción a la ley (…) la Administración apenas procederá a la investigación del caso, pues no se conocen con precisión los hechos que en un momento determinado podrán significar una infracción a la ley, ni tampoco se conoce la identidad de quienes podrán ser llamados como probables infractores a fin de instituírseles la segunda fase del procedimiento.”[18]

En este orden de ideas, la sentencia establece que no existe fundamento jurídico alguno para suponer que la persona a la que le fue requerida información o documentación sea la misma a la cual se va a emplazar. Por todas estas argumentaciones, el acto de requerir información o pruebas es un acto de molestia dictado fuera de un procedimiento seguido en forma de juicio, que  hace procedente la reclamación ante la instancia judicial federal.

Se alegó que la etapa de investigación prevista en la LFCE es contraria al artículo 14 Constitucional porque no otorga a la persona que le es requerida la información, la garantía de audiencia. Lo que se agrava, según la quejosa, debido a que los actos dictados en la investigación pueden causar un agravio y sin embargo sería improcedente promover el recurso de reconsideración previsto en el artículo 39 de la LFCE.

Para analizar el problema planteado, los Ministros del Pleno distinguen entre los actos de privación que consisten en la disminución, menoscabo o supresión definitiva de un derecho del gobernado y que están regulados por el artículo 14 Constitucional, que ordena el respeto a las formalidades esenciales del procedimiento antes del acto privativo (garantía de audiencia); y los actos de molestia que restringen de manera provisional o preventiva un derecho con el objeto de proteger determinados bienes jurídicos, previstos en el artículo 16 de la Carta Magna que ordena el mandamiento escrito de una autoridad competente. Por lo tanto, la finalidad que persigue el acto de autoridad determinará la naturaleza del acto.

El acto reclamado se fundó en el artículo 30 de la LFCE, y para analizar dicho precepto, el Máximo Tribunal enfatiza que desde el constituyente del 17 se estimó que la contravención al bien jurídicamente tutelado por el artículo 28 Constitucional constituía un ataque a los bienes de la colectividad que debía ser reprimido. La reforma de 1983 también destacó la necesidad de proteger el interés social.

“Es notable y merece mencionarse con énfasis, el mandato contenido en el segundo párrafo del artículo 28 de la Constitución Federal, en el sentido de castigar ‘severamente’ y ‘perseguir con eficacia’ los monopolios y las prácticas monopólicas, pues en ninguna otra parte de la Constitución se utiliza el término “severamente” que, sin duda, tuvo como objetivo llamar la atención del legislador ordinario de que tales monopólios y prácticas monopólicas fueron consideradas por el Constituyente como graves y requerían para su erradicación y corrección, disposiciones legales que las enfrentaran con rigorismo. Es clara la preocupación del Constituyente por orientar al legislador ordinario acerca de la magnitud que debía de darle a la ley reglamentaria correspondiente.”[19]

En consecuencia, el artículo 30 de la LFCE faculta a la autoridad para investigar oficiosamente las conductas que pueden constituir una práctica monopólica cuyo objetivo es proteger el interés social, y no privar al gobernado de un derecho.

“(…) Resulta obvio que el objeto que se persigue con la instauración oficiosa de una investigación no es la disminución, menoscabo o supresión definitiva de un bien material o inmaterial o un derecho del gobernado, sino la prevención y detección de posibles prácticas monopólicas, lo que tiene como finalidad la protección del interés general, es claro que no se actualiza un acto privativo (…)” [20]

Los Ministros afirman que, de comprobarse la probable participación en una conducta contraria al proceso de competencia, se emplazará conforme al artículo 33 de la LFCE, fase que puede concluir con el acto de privación. Establecen categóricamente que la instauración de la garantía de audiencia en la fase de investigación haría nugatorias las facultades de la Comisión.

Apunta la Corte que es necesario que los informes y documentos sean los “relevantes” para realizar las investigaciones y que la citación a declara:

“tenga relación con los casos de que se trate”. Cuando la autoridad no se ajuste a estos parámetros el particular puede impugnarlos mediante los medios establecidos en ley, pero ello no significa la inconstitucionalidad del precepto. Así, los artículos 24, fracción I, y 30 de la LFCE no otorgan a la Comisión Federal de Competencia facultades ilimitadas para determinar la información o documentos que requerirá de los agentes económicos, ya que sus “(…) atribuciones se encuentran en todo caso limitadas estrictamente a los fines perseguidos por el legislador en lo relativo a la prevención y eliminación de monopolios, prácticas monopólicas, concentraciones y demás restricciones al libre proceso de competencia económica, lo cual implica que aquélla sólo puede requerir la información que sea necesaria para investigar los hechos concernientes a su función y que los requerimientos deberá dirigirlos únicamente a aquellos sujetos que tengan relación con las actividades materia de investigación.”[21]

En definitiva:

“(…) no cabe pretender (…) que la ley establezca con detalle los papeles que pueden solicitarse durante una investigación oficiosa, ni menos aún las personas que en lo particular pueden ser requeridas para que proporcionen información, pues ello obviamente depende de las particularidades de cada caso concreto, las que habrá que considerar (…) de allí que no pueda estimarse que la ley es en sí misma inconstitucional por la abstracción y generalidad de sus normas.”[22]

H. El procedimiento ante la Comisión Federal de Competencia

 La jurisprudencia del Pleno de la SCJN[23] ha establecido como formalidades esenciales del procedimiento, las siguientes:

a). La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias;

b) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa;

c) La oportunidad de alegar;

d) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas.

El Pleno determina que de la comparación entre los criterios apuntados y el artículo 33 de la LFCE, se podrá comprobar que el procedimiento en materia de competencia económica cumple todos los requisitos jurisprudenciales para estimar el respeto a la garantía de audiencia. La comprobación de estos requisitos es la correspondencia entre lo establecido en el apartado a con la fracción I; el b con la II; el c con la III; y el d con la IV, obviamente fracciones ellas del artículo 33 citado.[24]

El Pleno enfatiza la naturaleza del procedimiento ante la CFC, el cual

“(…) tiene características que lo diferencian del proceso civil ordinario, donde predominando los intereses particulares, las defensas y recursos son más pormenorizados y los juicios más prolongados, lo que no sucede en los indicados procedimientos administrativos, fundamentalmente, porque aquí se afecta en forma directa el interés general, que exige eficiencia, seguridad y expeditez (…) El procedimiento administrativo tiende al aseguramiento de los fines del Estado, estableciendo vías rápidas y eficaces, y eliminando además, todo aquello que dilate o entorpezca la acción de la administración pública.”[25]

Refiere en relación con los particulares, que el acto administrativo está regido por el interés general, que debe predominar en todas las relaciones públicas. Ante la presencia

“(…) de intereses particulares, la legislación administrativa debe cuidar que no se lesionen, que se mantengan en lo posible, pero que no contraríen las finalidades públicas; éstas constituyen la justificación del acto administrativo, como declaración de voluntad, de juicio o de conocimiento realizada por la Administración en ejercicio de su potestad constitucional.”[26]

En este punto estimamos oportuna la referencia al sobreseimiento del juicio en el que la parte quejosa reclamó la constitucionalidad de los artículos 3, 8, 9, 10, 11, 23, 24 fracción III, 30 y 33 de la LFCE y 25, fracción XI del RLCFC, y como primer acto de aplicación el acuerdo del 14 de febrero de 1996, dictado por el Presidente y Secretario Ejecutivo de la CFC, en el expediente DE-03-96, por el que se admitió a trámite la denuncia y se ordenó el emplazamiento con la denuncia formulada por   el Secretario de Gestión Social del Comité Directivo Estatal del Partido Revolucionario Institucional, en el Estado de México, que en representación de varias comisiones y organizaciones sectoriales del Valle de Toluca, denunció a las empresas Gas Imperial, S.A. de C.V., Gas del Valle, S.A. de C.V. y Gas Cimmsa, S.A. de C.V. por la concertación de precios en la venta de gas LP para uso doméstico, en cilindros con capacidad de 20, 30 y 45 kilogramos, durante los meses de enero y febrero de 1996.

La Corte estimó que no se cumplió con el supuesto exigido por la fracción I, del artículo 114 en relación con la fracción V, del artículo 73, ambos de la Ley de Amparo, toda vez que la quejosa no cuenta con el interés jurídico para promover el juicio de amparo, ya que el examen de la constitucionalidad de la ley y reglamento no puede desvincularse del acto de aplicación, por ser éste el que causa perjuicio y no los preceptos por sí solos.

En efecto:

“(…) el acuerdo impugnado no le causa agravio a la quejosa toda vez que únicamente está admitiendo a trámite la denuncia promovida por el tercero perjudicado y, además, le otorga el derecho de alegar lo que a su derecho convenga, resulta que ante la ausencia de perjuicio en contra de la ahora recurrente, no es factible considerar que tal acuerdo sea el primer acto de aplicación de la Ley y Reglamento reclamados a que se refiere la fracción I, del artículo 114, de la Ley de Amparo.”[27]

Por consiguiente la Corte estimó que el emplazamiento por sí mismo no produce agravio personal y directo, en virtud de que el presunto responsable puede producir sus defensas en términos del artículo 33, fracciones II y III de la LFCE.

“Dichos preceptos regulan el procedimiento a seguir (…) tienen el carácter de heteroaplicativo y para que puedan ser impugnados mediante el juicio de amparo se requiere de un acto de autoridad (…) que cause al emplazado algún perjuicio inmediato y directo (…) debiendo considerarse que el traslado de la denuncia y la oportunidad de audiencia no tienen tal efecto.”[28]

I. El recurso de reconsideración

En contra de las resoluciones definitivas dictadas por la CFC procede el medio de defensa ordinario a que hace referencia el artículo 39 de la LFCE.

Warner Bros (México), S.A. solicita la protección de la justicia de la Unión al considerar el artículo 39 de la LFCE contrario al artículo 14 Constitucional, debido a que:

a. El precepto no establece ningún medio de defensa para controvertir los acuerdos dictados por el Presidente, Secretario Ejecutivo y Director de Investigaciones. El recurso sólo procede en contra de las resoluciones del Pleno, lo que revela un tratamiento distinto a los iguales, todo ello en contravención a las garantías de seguridad jurídica y de legalidad.

b. El legislador no previó la forma en que se habrá de sustanciar el recurso, el momento de ofrecimiento y la recepción de pruebas y su valoración.

En relación con los conceptos de violación antes apuntados, la quejosa alegó que el artículo 52 del Reglamento de la Ley Federal de Competencia Económica (RLFCE) vulneraba las garantías de legalidad y seguridad jurídica por inobservancia de lo dispuesto en los artículos 49, 89, fracción I y 133 de la Ley Fundamental, todo ello contrario a los principios de reserva y supremacía de la norma, al establecer regulaciones específicas en el Reglamento en relación con la admisión del recurso, cuando la LFCE no específica las resoluciones respecto de las cuales procede el recurso de reconsideración.

El Pleno de la Suprema Corte parte de la base que el procedimiento establecido por el artículo 33 de la LFCE respeta la garantía de audiencia de los agentes económicos, y enfatiza “(…) si dentro de dicho procedimiento primario la autoridad dicta un acuerdo o toma una decisión afectatoria (…) habrá oportunidad de recurrirla cuando se pronuncie la definitiva y no sólo eso, sino que también podrá suspenderse la ejecución (…)”[29] La Corte establece que todas aquellas violaciones cometidas durante la sustanciación del procedimiento se pueden impugnar en el recurso de reconsideración. Por ello sostiene que el hecho de que en las leyes no se establezcan recursos en contra de autos y providencias, ello no se reconoce como imprescindible para el acatamiento de la garantía de audiencia. El Legislativo “(…) para efectos de que el juzgador o resolutor tenga más elementos para tomar una determinación, puede crear o establecer recursos en determinados supuestos que son trascendentes, pero ello porque lo juzgue conveniente o apropiado, mas no porque esté obligado por el artículo 14 constitucional.”[30]

El Máximo Tribunal confirma que en el procedimiento de investigación de prácticas monopólicas, el recurso de reconsideración que prevé el artículo 39 de la LFCE, sólo procede en contra de la resolución que culmina con el procedimiento, en términos de la fracción IV del artículo 33 de la LFCE.

Además, el Tribunal Supremo resolvió que el artículo 39 prevé los elementos necesarios para su sustanciación, toda vez que

“(…) señala el ‘qué’ al establecer que se trata del recurso de reconsideración que se da en contra de las resoluciones que ponen fin al procedimiento de investigación; es fácil deducir el ‘quién’ de la lectura integral de dicho precepto, pues resulta obvio que la persona que tiene acción para interponer el recurso es aquella que fue afectada por la resolución administrativa; del párrafo primero del artículo 39, se desprende el ‘cuándo’; pues ahí se indica que el recurso ha de interponerse ‘dentro del plazo de 30 días hábiles siguientes a la fecha de la notificación de tales resoluciones’; finalmente, el tercer párrafo del artículo aludido precisa ‘dónde’ debe interponerse el recurso, esto es, mediante escrito ‘dirigido al Presidente de la Comisión’.[31]

Obvia resulta la conclusión de que el Presidente de la República al expedir el RLFCE no excede las facultades previstas en el artículo 89, fracción I, de la Constitución, ya que el artículo 52 del RLFCE se apega a lo establecido en el artículo que pormenoriza.

En otro juicio de amparo la quejosa reclamó la inconstitucionalidad del artículo 39 de la LFCE porque dicho precepto es contrario al artículo 49 de la Constitución Federal, al permitirle a la autoridad decidir la forma como se tramita el recurso (facultad legislativa), y le otorga facultades de órgano jurisdiccional (facultad judicial) además de las inherentes a la función administrativa. Respecto a la facultad legislativa, se determinó infundado el alegato de la amparista debido a que el artículo 39 de la LFCE establece las reglas de sustanciación a las que debe sujetarse el recurso. Por cuanto hace a las facultades jurisdiccionales, el hecho de que se establezcan recursos administrativos no contraviene el artículo 49 Constitucional, ya que la ley simplemente amplía la garantía de audiencia de los particulares al permitirles combatir los actos de las autoridades administrativas. “(…) [L]a propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prevé en el artículo 107, fracción IV, la validez existencial de los recursos administrativos y determina su promoción y agotamiento, como condición previa del ejercicio de la acción de amparo.”[32]

Además, se consideró infundado el concepto de violación que, según la quejosa, imposibilita la aplicación de un ordenamiento adjetivo distinto por la deficiencia de la regulación del recurso en la LFCE. La Sala responde que, de conformidad con los artículos primero y décimo octavo del Código Civil Federal, las autoridades que conozcan de los asuntos deben resolver lo planteado a su decisión sin que obste lo anterior el silencio, obscuridad o insuficiencia de la ley. Ante ello para colmar cualquier laguna, sobre todo en materia procesal, debe acudirse a la supletoriedad del Código Federal de Procedimientos Civiles, como en materia sustantiva procede la supletoriedad del Código Civil Federal. “(…) [E]n función de la Ley Federal de Competencia Económica, ante deficiencias adjetivas de ese ordenamiento, resulta aplicable el citado Código Procesal Federal.”[33] En este orden de ideas al sistema integral de la LFCE, resulta supletorio el ordenamiento antes citado.

J. Los medios de apremio

El artículo 34 de la LFCE se consideró contrario a lo dispuesto en el artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos bajo el argumento de que no se pueden imponer multas como medida de apremio por que la ley reglamentaria no tiene la naturaleza de un reglamento gubernativo o de policía. El artículo 21 dispone:

“Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente consistirán en multa o arresto hasta por treinta y seis horas (…)”

La Primera Sala razona que los ordenamientos procesales que imponen medios de apremio encuentran su fundamento en el artículo 17 Constitucional y no se imponen con el objeto de castigar a un infractor. La LFCE está dirigida a regular la actividad económica de los sujetos que participan en las hipótesis de dicha ley, lo que hace notoriamente distinta su naturaleza en relación con los ordenamientos a que hace referencia el artículo 21 Constitucional, por lo que la LFCE no puede infringir dicho artículo de la Carta Magna.

La Constitución Federal otorgó al legislador ordinario las facultades para regular las multas como medio de apremio que son ajenas a los reglamentos gubernativos y de policía. El Poder Legislativo quiso precisar esa atribución legislativa autónoma en cuanto a la materia sancionatoria para esa clase de ordenamientos que el titular del Ejecutivo puede emitir, mas no como una restricción al Congreso de la Unión para expedir leyes como la LFCE y no hay limitante en cuanto al monto máximo que pueda imponer la autoridad administrativa, por lo que no es violatorio del artículo 21 Constitucional.

La Primera Sala señala que las medidas de apremio tienden a que:

“(…) las determinaciones de la Comisión Federal de Competencia, en ejercicio de las atribuciones que la ley le confiere, se acaten pronta y debidamente, pues sin ellas se permitiría al particular el incumplimiento indiscriminado de las resoluciones de la autoridad en perjuicio del interés general, en razón de que la autoridad administrativa se encontraría impedida de aplicar alguna medida coercitiva con la finalidad de hacer cumplir sus determinaciones, circunstancia que evidentemente se traduce en suspender el ejercicio de las facultades de la Comisión Federal de Competencia.”[34]

Concluye:

“(…) la medida de apremio en la ley impugnada, que contempla la imposición de una multa hasta por mil quinientas veces el salario mínimo vigente en el Distrito Federal, permite a la autoridad graduar el monto de la multa con base en las circunstancias particulares del caso, consistentes en la gravedad de la falta de acatamiento a las órdenes de la comisión federal de competencia, en virtud de que precisa un término en cantidad que no puede exceder la autoridad al aplicar la multa, y si bien es cierto que no se hace referencia a la cantidad mínima, también lo es que en forma implícita, pero clara, sí está determinada, puesto que, el mínimo a imponer resulta una cantidad monetaria y el máximo hasta donde el artículo autoriza, por lo que se establece un sistema flexible para la imposición de las multas, que permite su graduación.”[35]

En otro orden de ideas, la Sala establece que el artículo 34 de la LFCE es contrario a los artículos 14 y 16 Constitucionales. La CFC, para fundamentar el monto de la multa, se basó en los parámetros del artículo 36 de la LFCE. Sobre el particular, se resuelve que esta norma no es aplicable, ya que el primero (34) está contenido en el capítulo “Del Procedimiento” y el segundo (36) en el “De las Sanciones”, en este último se infiere que establece la limitación para los supuestos de dicho capítulo

“(…) sin que expresamente se señala que serán aplicables en la imposición de las multas en términos generales.”[36] Así concluye: “(…) queda claro que el precepto 34 impugnado (…) no contiene los requisitos conducentes, por lo que para la aplicación de la multa que prevé el referido artículo 34 la autoridad responsable carece de sustento legal y, al no ser concretados los elementos que deberá atender la autoridad para la imposición de la multa en la etapa procesal, no se cumplen con los extremos que se consagran en el artículo 16 constitucional.”[37]

No hay vínculo entre la multa que puede imponerse en el procedimiento cuando no se acate alguna determinación de la autoridad, y la multa como sanción

“(…) ni en el capítulo respectivo ni en el precepto tildado de inconstitucional se prevén los supuestos que debe estimar la autoridad para aplicar la multa, por tanto es claro que aun cuando se haga cita expresa de diverso ordenamiento (36 de la LFCE), la autoridad no podrá atender los elementos consignados en la citada ley, al estar consagrados uno en el capítulo del procedimiento y otro en el de sanción, lo que conlleva a estimar que no se respetan las garantías de seguridad jurídica (…)”[38]

El legislador para respetar el principio de seguridad jurídica al expedir normas que facultan a las autoridades administrativas a aplicar determinada sanción, debe, por un lado, dar a conocer al gobernado la consecuencia de su conducta, y por el otro, limitar a la autoridad que su actuar no sea caprichoso o arbitrario.

“(…) [R]esulta patente que el artículo 34 de la Ley Federal de Competencia Económica, al no prever los elementos que debe valorar la autoridad administrativa para imponer multas, se traduce en una violación al principio de seguridad jurídica garantizado en los artículos 14 y 16 constitucionales, ya que con tal disposición el gobernado queda en estado de incertidumbre sobre las consecuencias jurídicas de su conducta, pues tiene la inseguridad de que en caso de incurrir en incumplimiento de alguna de las obligaciones que establece la citada Ley, le podrá ser impuesta una sanción pecuniaria que permite a la autoridad aplicar una sanción y, con ello, una actuación arbitraria de dicha autoridad.”[39]

Por ende, en presencia de sanciones pecuniarias, las normas deben establecer los elementos para calcular el monto de las mismas, y así la autoridad tendrá acotado su campo de actuación, al no poder sobrepasar el máximo legal y emitir el acto por escrito, y deberá expresar las circunstancias que justifiquen el monto

“(…) valoración en la que la autoridad deberá atender tanto a la afectación que la conducta ilícita ha generado en el bien jurídicamente tutelado en el respectivo ordenamiento, como a la capacidad económica del infractor, la reincidencia o cualquier otro elemento del que pueda inferirse la levedad o gravedad de aquella.”[40]

II. Las Sentencias de los Tribunales Colegiados de Circuito y de los Juzgados de Distrito en materia Administrativa

Corresponde a los Magistrados y Jueces Federales resolver, entre otras cuestiones, los asuntos de procedencia del juicio de amparo, los de constitucionalidad de los reglamentos, y lo relativo a la fundamentación y motivación de los actos emitidos por los diversos órganos que conforman la CFC. En este orden se expondrán algunas resoluciones que estimamos relevantes. Se hará una breve mención de algunas sentencias que abordan el aspecto de motivación de los actos reclamados. Asimismo, debe precisarse que en un número importante de juicios de amparo el sobreseimiento ha procedido debido a cambios de la situación jurídica, lo que implica una diversidad significativa de criterios que, por cuestiones de espacio, es imposible atender.

A. La procedencia del juicio de amparo

Para abordar el tema de la procedencia, conviene recordar que la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió que el procedimiento al que hace referencia el Capítulo V de la LFCE, se divide en la etapa de investigación (artículos 30 y 31 de la LFCE) y en la etapa del procedimiento administrativo seguido en forma de juicio (artículo 33 de la LFCE). La primera etapa está compuesta por actos fuera de juicio, por tanto impugnables de forma inmediata ante el Poder Judicial. Sobre la segunda, no se ha precisado la procedencia del juicio de garantías; sin embargo, consideramos que alguna interpretación podría hacerse a partir de lo resuelto por el Tribunal Supremo en el asunto de Gas Imperial, S.A. de C.V.

 1. Requerimientos de información en la etapa de investigación

En el requerimiento de información DGI-10-096-99-194 dictado en el expediente DE-33-99 a Telmex, el Juez de Distrito sobreseyó porque estimó que la quejosa había consentido el acto al solicitar a la CFC una prórroga para presentar la información, con fundamento en el artículo 73, fracción XI, de la Ley de Amparo.[41] El Tribunal levantó el sobreseimiento porque consideró que “cumplir” con el requerimiento no implica consentimiento, ya que la requerida promovió la demanda dentro del término legal. Estimó que el oficio está debidamente fundado y motivado.

Dos consideraciones resultan relevantes. La primera, que

“(…) en el requerimiento se precisa la información y documentación que a su juicio (CFC) es relevante: sin que el artículo 31 de la Ley Federal de Competencia Económica establezca la obligación de la autoridad de que en el requerimiento señale o explique la relevancia de la información y documentación en él especificada.”[42] La segunda, que no hay violación a la garantía de audiencia por el hecho de que “(…) no se le permitió conocer la denuncia presentada por Avantel, debe decirse que es hasta la segunda etapa del procedimiento cuando conozca esa denuncia, según se advierte del artículo 33 de la invocada ley (…)”.[43] Por todo ello niega la protección de la justicia federal.

2. Oficio de presunta responsabilidad (OPR)

En la denuncia DE-33-99 se emplazó a Telmex por presuntas prácticas monopólicas. En contra del OPR se promovió el correspondiente juicio de amparo radicado bajo el índice 389/2000 del Juzgado Décimo de Distrito. El juzgador sobreseyó porque estimó que en los procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio, el amparo procede en contra de las resoluciones definitivas. Afirma que el acto reclamado “(…) constituye propiamente el auto de inicio del procedimiento administrativo que se le instruye como probable responsable de haber realizado prácticas monopólicas y de concentración en agravio de Avantel y Alestra, el cual, no lesiona derechos sustantivos de la quejosa, por el contrario, sus efectos son meramente procesales (…)”[44]

El juzgador analiza que no proceden las excepciones al principio de definitividad, consistentes en que la quejosa fuese una persona extraña al juicio o que se reclamara la ley como primer acto de aplicación. En el primer supuesto, la quejosa tiene el carácter de parte en el procedimiento de origen, y al no reclamar la notificación por vicios propios, no se está en el caso de excepción del artículo 114, fracción II, de la Ley de Amparo. En el segundo, aduce que el examen de la inconstitucionalidad de la LFCE, el RLFCE y el Reglamento Interior de la Comisión Federal de Competencia (RICFC) no puede desvincularse de su aplicación, por lo que su sola vigencia no causa perjuicio a la quejosa.[45]

En consecuencia, con fundamento en los artículos 73, fracción XVIII, en relación con el 114, fracción II y 74, fracción III, todos de la Ley de Amparo, el juez dictó sentencia de sobreseimiento, la cual fue confirmada en revisión.[46]

Otro asunto que conviene comentar respecto a este punto es uno en el cual la CFC dio trámite a la denuncia presentada a principios de 2000 por Pepsi Cola Mexicana y demás empresas integrantes del grupo Pepsi Cola en México y otras, en contra de The Coca Cola Company y demás empresas integrantes del grupo Coca Cola en nuestro país, en el mercado de bebidas carbonatadas. Previa la investigación correspondiente, el Presidente y el Secretario Ejecutivo emitieron el OPR y un acuerdo donde se ordenaba al grupo denunciado cesar las prácticas imputadas y abstenerse de celebrar en el futuro contratos de exclusividad o renovar los ya existentes. Con ambos se emplazó a las empresas del Grupo Coca-Cola, en el expediente DE-06-2000.

Las empresas del Grupo Coca-Cola presentaron demandas de amparo y alegaron la inconstitucionalidad del OPR y del acuerdo. En algunos asuntos el amparo en contra del OPR se sobreseyó, y en otros se concedió. Por cuanto hace a la medida precautoria, en su gran mayoría se concedió el amparo. De estos casos se describen unas cuantas sentencias, con la aclaración de que los puntos referidos en este documento fueron los razonamientos que se plasmaron en la mayoría de las resoluciones.

En el caso de una de las empresas, Embotelladora las Margaritas, S.A. de C.V., la Juez sobreseyó con fundamento en los artículos 73, fracción XVIII, en relación con la fracción II del artículo 114, ambos de la Ley de Amparo, porque el emplazamiento no es un acto irreparable, sino dictado dentro del procedimiento seguido en forma de juicio, cuya resolución final es impugnable mediante el juicio constitucional, es decir, el acto reclamado es intraprocesal.

Por cuanto hace a la medida de abstenerse de celebrar convenios de exclusividad o renovar los ya existentes la juzgadora consideró que el acto deparaba perjuicios irreparables a la quejosa

“(…) por tener como consecuencia la privación del derecho de celebrar convenios de exclusividad o renovar los existentes hasta en tanto se resuelva en definitiva el procedimiento que les dio origen, circunstancia que se estima no son cuestiones meramente procesales, sino que implica la afectación a derechos sustantivos de la demandante, lo que hace procedente el juicio de amparo (…)”[47] En revisión, el Tribunal decretó infundados los agravios y precisó que el juez de primera instancia no confundió el OPR con el acuerdo (medida cautelar), tan es así que inclusive los trata en diferentes considerandos, por ser cuestiones distintas.

En lo relativo a los casos de excepción para la procedencia del juicio, los Magistrados resuelvieron que la quejosa no es persona extraña al juicio, porque fue emplazada como presunta responsable; que el OPR no es un acto de imposible reparación, sino un acto declarativo con el que se emplaza a la quejosa para producir su defensa, que no la priva de derecho alguno, y aclaran que dicho oficio es un acto de molestia. Finalmente concluye el Tribunal que el estudio de la constitucionalidad de la ley no puede desvincularse al acto de aplicación, y al ser improcedente el juicio también lo es el examen de constitucionalidad. Por todo ello se confirmó la sentencia recurrida.[48]

En otro asunto, la juzgadora estimó inoperante la causal de sobreseimiento prevista en los artículos 73, fracción XVIII, en relación con las fracciones II y IV, del artículo 114, todos de la Ley de Amparo, ya que la quejosa impugna la Ley y sus Reglamentos como primer acto de aplicación. Además agregó: “(…) lo cierto es que se está combatiendo la inconstitucionalidad de varios preceptos con base a su primer acto de aplicación, y de igual forma, con el acto reclamado se afectan derechos sustantivos de la parte quejosa, al constituir la prohibición de celebrar contratos de exclusividad, lo que en su concepto limita su libertad de comercio.”[49] Agrega que los actos reclamados fueron dictados en la primera etapa del procedimiento, cuando no “(…) existe aún la identificación de los hechos que puedan constituir una infracción, ni está determinado el sujeto a quien deberá oírsele en defensa como probable responsable (…)”[50] Es decir, la juzgadora considera que se está en el periodo de investigación y no en el procedimiento seguido en forma de juicio al que hace referencia el artículo 33 de la LFCE. En revisión, el Tribunal agregó que el OPR sí afecta el interés jurídico de la quejosa porque le finca una presunta responsabilidad de práctica monopólica, “(…) afecta el interés de la quejosa, pues con tal acto de autoridad queda sujeta a un procedimiento administrativo (…)”[51] Si bien los actos reclamados fueron dictados en un procedimiento seguido en forma de juicio que no ha sido resuelto en forma definitiva, “(…) con tales actos se depara a la quejosa un perjuicio de imposible reparación, pues con el apercibimiento que se hace a la quejosa a efecto de que se abstenga de celebrar convenios de exclusividad o renovar lo ya existentes, se le restringe la garantía de libertad de trabajo, misma que se traduce en el desarrollo de una actividad comercial.”[52] Finalmente confirmó que procede el amparo porque la quejosa reclamó la inconstitucionalidad de la ley, por lo que no opera el principio de definitividad.

Debemos mencionar que, en términos generales, el amparo en contra del OPR se otorgó porque se adujo que la CFC no expresó las razones o consideraciones conducentes y concretas para determinar que las quejosas fuesen presuntas responsables de las prácticas; que no se realizó investigación alguna respecto de las quejosas, debido a que de autos no se desprende que se les hubiese solicitado información. Asimismo, se afirmó que no se realizaron imputaciones directas en el OPR.

Como resultado de una investigación, la CFC determinó la responsabilidad de PEMEX-Refinación por la comisión de prácticas monopólicas relativas en el mercado de distribución y venta de aceites lubricantes de uso automotriz dentro de las estaciones de servicio. Como antecedente del asunto, en agosto de 1992 PEMEX convocó a una licitación para la comercialización de aceites y grasas lubricantes. Como resultado de dicho proceso la paraestatal se asoció con Impulsora Jalisciense, S.A. de C.V. y crearon Mexicana de Lubricantes, S.A. de C.V., encargada de realizar la comercialización. En razón de los contratos referidos, la CFC emitió, durante la sustanciación del procedimiento, dos acuerdos, el primero que informa a Mexicana de Lubricantes que no se le puede emplazar debido a que no es presunta responsable; el segundo, que le otorga un plazo de 15 días hábiles para imponerse de los autos y para que manifieste lo que a su derecho conviniera con relación al contrato de licencia de uso de marca, en virtud de que la resolución definitiva que se emitiera en el procedimiento le podría parar algún perjuicio.

Mexicana de Lubricantes promovió demanda de amparo y sus conceptos de violación se referían a la supuesta privación de los derechos adquiridos previamente a la vigencia de la LFCE, sin habérsele dado el derecho de audiencia dentro del procedimiento administrativo IO-62-97 y como resultado la negativa a emplazarla al procedimiento, así como a la oportunidad de ofrecer pruebas y alegatos. La sentencia que recayó sobre dicho juicio fue sobreseer en atención a dos cuestiones. Respecto a la constitucionalidad de los artículos 10, 11, 12, 13, 30 y fracción I de la LFCE y 30 del RLFCE, el juzgador resolvió que no se afectan los intereses jurídicos de la quejosa (artículo 73, fracción V, de la Ley de Amparo). En segundo lugar, se determina:

“(…) cuando se promueve un juicio de amparo en contra de una ley, con motivo de un acto de aplicación, no puede desvincularse el estudio de la disposición impugnada del que concierne a su acto de aplicación, pues es éste el que le causa perjuicio al promovente, por lo que, en principio, procede analizar si el juicio de amparo resulta procedente en cuanto al acto de aplicación por ser el primero de la disposición impugnada, y si en relación con él no se actualiza una diversa causal de improcedencia.”[53]

El Juzgador resuelve que ninguno de los actos reclamados se encuentran dirigidos a la quejosa, de tal manera que es obvio no le causan afectación en su esfera jurídica que la faculte para impugnarlos a través del juicio de garantías. Respecto de los dos acuerdos se actualizó la causal de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XVIII y 114, fracción II, de la Ley de Amparo ya que

“(…) se trata de actos intraprocesales, esto es, dictados y realizados en un procedimiento seguido en forma de juicio, que no son irreparables y que, por lo tanto, solo son reclamables cuando al dictarse la resolución con que culmine el procedimiento de investigación, ésta le sea adversa a la quejosa, precisamente por las violaciones procesales que se hubieren cometido.”[54]

Si bien, la quejosa tuvo intervención, aunque limitada, dentro del procedimiento, los actos que se impugnan no son irreparables ya que, al dictarse la resolución, la quejosa puede obtener una resolución favorable a sus intereses, a pesar de la participación restringida que se le dio en el procedimiento. Los actos impugnados y dictados dentro del procedimiento podrían ser reclamados al dictarse la resolución definitiva. “Considerar lo contrario, es decir, si se estimara procedente el juicio de garantías contra cada uno de los actos procesales de modo aislado, se obstaculizaría injustificadamente la secuela del procedimiento de investigación lo cual no debe ser permitido.”[55]

3. Requerimientos de información para mejor proveer

En los oficios dictados por el Director General de Asuntos Jurídicos en el desahogo de pruebas para mejor proveer, en el expediente DE-06-2000, la responsable alegó el sobreseimiento con fundamento en el artículo 114, fracción II, en relación con la fracción XVIII, del artículo 73, ambos de la Ley de Amparo, por considerar que el acto reclamado es intraprocesal, por lo que la reclamación procedía, en su caso, en contra de la resolución que pusiera fin al procedimiento. El Juez desestima la causal porque aduce que se reclama que la información es confidencial, y que si bien pudieran ser actos intraprocesales, la parte quejosa plantea en su demanda “(…) que el requerimiento relativo constituye un acto de molestia que conforme a lo dispuesto por el artículo 16 constitucional, requiere que sea emitido por autoridad competente, debidamente fundado y motivado, que podría originar la afectación a un derecho legítimamente tutelado (…)”.[56] El Juez resolvió que cuando una causal involucra una cuestión de fondo debe desestimarse.

En otro amparo promovido en contra de las pruebas para mejor proveer dictadas en el expediente DE-21-99, la Juez de Distrito sobreseyó por cambio de situación jurídica en virtud de que con posterioridad a la emisión por parte del Director General de Asuntos Jurídicos del acto reclamado, el Pleno de la CFC emitió una resolución en la que sancionó a la quejosa por incurrir en prácticas monopólicas.[57] La resolución del juez fue confirmada por el Tribunal.[58] En otro asunto que involucra el requerimiento de información a Telmex, dictado en el expediente IO-01-2000 para la práctica de diligencias probatorias adicionales, el juez consideró que no operaba la causal de improcedencia alegada en relación con el principio de definitividad, porque esgrime que, de consumarse, el acto causaría perjuicio irreparable a la quejosa, ya que se trata de actos de molestia por virtud de los cuales la CFC tendrá acceso a la documentación de la amparista, lo que trasciende a sus derechos sustantivos.[59] En revisión se sobresee por cambio de situación jurídica al emitir el Pleno la resolución que puso fin al procedimiento, de conformidad con los artículos 73, fracción X, y 74, fracción III, ambos de la Ley de Amparo.[60] Posteriormente, en el mismo expediente IO-01-2000, se reiteró el requerimiento a Telmex. El juez de la causa sobreseyó por ser un acto dentro del procedimiento que no es definitivo, y lo hizo con fundamento en los artículos 73, fracción XVIII, en relación con el 114, fracción II, de la Ley de Amparo, y agregó que no se está en presencia del primer acto de aplicación de la legislación de competencia.[61]

En los requerimiento de información y documentación dictados en el expediente DE-06-2000, el juez de la causa consideró que el juicio de amparo era procedente porque afectaba derechos sustantivos de la quejosa, que no serían reparados aún cuando obtuviera una resolución favorable. Afirma que los actos irreparables en juicio son “(…) la vida, la integridad personal, la libertad en sus diversas manifestaciones, la propiedad, etc. (…) tenemos que los actos impugnados contiene las características referidas, en atención a que requiere de la imperante diversa información (…) e incluso apercibe (…)”[62] Se otorga el amparo en razón de que el Director de Asuntos Jurídicos sólo tiene facultades para firmar los acuerdos de trámite y no para requerir información,. Aduce que es el Presidente de la CFC, conforme al artículo 22, fracción VII, del RICFC, quien tiene dichas atribuciones, o en su caso, la delegación correspondiente a favor del servidor público que designe. El Tribunal califica de inoperantes ciertos agravios y en relación con los artículos 8, fracción IV, inciso a), 25, fracción IV y 28, fracción IV, del RICFC, confirma que “(…) no le otorgan facultad alguna para requerir información, sino que únicamente la autorizan para supervisar o tramitar el desahogo de los procedimientos jurídicos que realice la Comisión, tramitar o desahogar pruebas, de ahí lo infundado de su agravio.”[63]

4. Otras resoluciones

La Comisión Federal de Competencia y Petróleos Mexicanos llevaron a cabo un programa simplificado para el establecimiento de nuevas estaciones de servicio, que fue publicado en el Diario Oficial de la Federación del 19 de agosto de 1994.

En contra de dicho convenio, diversas empresas promovieron el juicio de amparo por considerar que les afectaba, en esencia, por la eliminación de la restricción de distancia para el establecimiento de gasolineras que operaba con anterioridad a la emisión del programa. El Juez de la causa consideró que el convenio “(…) sólo constituye un mecanismo para coordinar las actividades de dos organismos oficiales con la finalidad de combatir y prevenir los monopolios, estancos, concentraciones y prácticas ilícitas, tal como lo disponen los artículos 23 y 24 fracción I de la Ley Federal de Competencia Económica.”[64] El convenio por si sólo no afecta al quejoso puesto que se refiere a las nuevas concesiones que se otorguen y no rige para los que ya operan una estación de servicio. En consecuencia sobreseyó de conformidad con los artículos 73, fracción V y 73, fracción III, de la Ley de Amparo.

Un caso más es el de G.P.P. Mexicana, S.A. de C.V. que reclamó que no fue parte en los compromisos presentados por Kodak Mexicana, S.A. de C.V. en términos del artículo 41 del Reglamento de la LFCE, en el expediente administrativo correspondiente. Con base en los artículos 73, fracción XVIII, en relación con las fracciones II y IV del artículo 114, ambos de la Ley de Amparo, la Juez de Distrito sobreseyó el juicio al considerar que en todo caso podría ser una violación procesal, que no afecta sus derechos sustantivos al ser un acto que no le determina responsabilidad alguna, sino es una incidencia dentro del procedimiento.[65] En revisión, el Tribunal estimó que la quejosa no tiene interés jurídico en el asunto ya que el agente económico que presenta los compromisos en términos del artículo 41 del Reglamento es quien resiente la afectación en su esfera jurídica, más no otros presuntos responsables de las prácticas monopólicas. La resolución de la CFC respecto de Kodak, afirman los Magistrados, no prejuzga sobre la responsabilidad de la quejosa, por lo que confirmaron el sobreseimiento.[66]

5. Principio de definitividad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa

La CFC sancionó a Carrocerías y Adaptaciones Automotrices, S.A. de C.V. por haber concertado posturas en un licitación pública. El Juez de la causa sobreseyó el juicio de amparo por considerar que no se cumplió con el principio de definitividad, al no agotar la quejosa el juicio de nulidad fiscal, de conformidad con el artículo 11, fracción III, del Código Fiscal de la Federación.[67] El Tribunal levantó el sobreseimiento y estableció:

“(…) el problema toral a dilucidar lo constituye el señalamiento por parte de la Comisión Federal de Competencia en la determinación de existencia de la práctica monopólica de mérito y la imposición de la multa, lo que solamente implica una consecuencia de la conducta realizada; por tanto no resulta válido afirmar que el numeral transcrito otorga al Tribunal Fiscal de la Federación competencia para resolver respecto de resoluciones dictadas en materias reservadas a la aplicación de la Ley Federal de Competencia Económica. De tal manera que aun cuando el juicio de nulidad resulte procedente respecto de las resoluciones que impugnan multas por infracción a las normas administrativas federales, como las de la especie, no lo es para juzgar la actuación de la señalada Comisión al declarar la existencia de una infracción a la Ley que la rige.”[68]

Concluye el órgano colegiado que no es dable dividir el acto reclamado de conformidad con el principio de indivisibilidad de la continencia de la causa. Sin embargo, en el otro juicio de amparo que derivó de la misma investigación por parte de la CFC, pero con diverso agente económico, el Tribunal confirmó el sobreseimiento por considerar que no se agotó el medio de defensa ante el entonces Tribunal Fiscal de la Federación.[69]

B. Los procedimientos ante la CFC

Los ordenamientos jurídicos en materia de competencia económica establecen diversos procedimientos. Las concentraciones están reguladas en el Capítulo III de la LFCE. Sobre prácticas monopólicas o concentraciones prohibidas está el procedimiento previsto en el Capítulo V de la LFCE. En materia de resoluciones dictadas en mercados regulados sectoriales, el artículo 50 del RLFCE establece el procedimiento a seguir o el procedimiento previsto en las bases de licitaciones cuando se requiere la opinión favorable de la CFC. En contra de dichas resoluciones procede el recurso de reconsideración que estatuye el artículo 39 de la LFCE. Sobre estos temas se han pronunciado interesantes ejecutorias.

 1. Del procedimiento de investigación

Se reclamaron por inconstitucionales los artículos 23, 25, 27, 28, 29, 30, 31 y 32 del RLFCE, porque la quejosa consideraba que el Ejecutivo Federal creó un procedimiento de investigación no previsto en la LFCE. El juez federal determinó que son infundados los conceptos de violación, debido a que dichos artículos regulan el Capítulo V de la LFCE, en relación con la facultades de investigación de la CFC, de conformidad con los artículos 23, 24, 30 a 34 de la LFCE. Reitera que los artículos reglamentarios no violan la garantía de audiencia, ya que los actos dictados en la investigación son de molestia, por lo que no hay acto de privación.[70] El Tribunal sobreseyó respecto del artículo 32 porque estimó que no se aplicó a la quejosa. Aclaró que la CFC tiene facultades de investigación en procedimientos que se inicien de oficio o a petición de parte, para lo cual puede requerir informes y documentos. Agregó que justamente el reglamento de la LFCE precisa los alcances del artículo 30 de la LFCE, ya que establece pormenorizadamente la etapa de investigación prevista en ley. Argumentaron los Magistrados que no hay privación de derechos ya que es un acto de molestia el requerimiento de información en la que la CFC previene y detecta prácticas monopólicas con el objeto de proteger el interés general. Respecto a la supuesta retroactividad en perjuicio de la quejosa, debido a que su título de concesión es anterior a la LFCE, agregaronn que le es aplicable la LFCE a las situaciones actuales ya que de otra forma

“(…) se llegaría al absurdo que todos aquéllos concesionarios que obtuvieron una concesión anterior a la vigencia de esta ley, no podrían ser regulados por la actividad económica que realicen, lo que entonces provocaría un trato inequitativo respecto de aquellos concesionarios que obtuvieron una concesión bajo la vigencia de esta ley, ya que de pensar en esta forma, unos serían regulados por una ley anterior y otros por la nueva ley, a pesar de que las situaciones que se pretenden regular ocurrieron bajo la vigencia de la nueva ley.”[71]

En otro juicio en primera instancia se resolvió que para determinar la constitucionalidad de los artículos 23, 25, 27, 28, 30, 31 y 32 del RLFCE en relación con los artículos 30 a 33 de la LFCE, no debe atenderse a una exégesis meramente literal, sino a una interpretación sistemática, de la que se infiere que:

“(…) la intención del legislador de que la etapa de investigación sea anterior al emplazamiento, ya que para que el procedimiento de presunta responsabilidad se inicie, necesariamente debe existir un presunto responsable a quien emplazar, y esa calidad no puede determinarse sino hasta que las autoridades de la Comisión, a través de su facultad de investigación prevista en el artículo 31 de la Ley Federal de Competencia Económica, se alleguen de elementos suficientes para tal efecto.”[72]

En este orden de ideas, la etapa de investigación es una fase preparatoria al inicio de presunta responsabilidad que establece el artículo 33 de la LFCE. Así, los artículos analizados resultan constitucionales. En cuanto al concepto de violación en el que la quejosa esgrime que el artículo 29 del Reglamento de la LFCE resulta autoincriminatorio, el Juez de la causa establece que el procedimiento administrativo para determinar la presunta responsabilidad no tiene implicaciones penales, por lo cual no puede ser conculcatorio del artículo 20 de la Constitución.

“Resulta evidente que la garantía con la que cuentan los gobernados para no autoincriminarse, no rige en el ámbito a que alude la quejosa, ámbito constituido por el requerimiento de información y documentos a efecto de determinar o no la existencia de elementos para determinar su presunta responsabilidad en la realización de prácticas monopólicas, toda vez que no reviste el carácter de proceso penal (…)”[73],

por lo que niega el amparo a la quejosa. El Tribunal confirmó la sentencia recurrida y precisó que el procedimiento de investigación está previsto en la propia ley, que, si bien precede al procedimiento de presunta responsabilidad, no tiene necesariamente que ser seguida por éste.

“(…) Es lógico y apegado a derecho, que el procedimiento de responsabilidad sea precedido por la investigación; pues resultaría inconstitucional incoar un procedimiento contra una persona sin que la autoridad señalara, al momento de iniciarlo, qué responsabilidades presuntas se le atribuye, pues sería inadmisible, para el derecho y la lógica, pretender que fuese en el curso de un procedimiento ya iniciado, que la autoridad incoadora averiguase cuáles son los cargos contra el particular sometido al procedimiento.”[74]

Por cuanto hace a la impugnación del artículo 24, fracción I, de la LFCE, se asentó que no infringe la garantía de legalidad, ya que no existe la obligación a cargo del legislador de expresar una motivación específica del concepto de “documentos relevantes”. Agrega que dicho concepto debe interpretarse a la luz del contexto general y objeto de la creación de la CFC, por lo que “(…) lo “relevante” en cada investigación, dependerá de los actos o actividades que se pretenda investigar y, por ende, no puede precisarse en forma genérica lo que significa dicho término en el artículo señalado.”[75] Asimismo, considera la Juez de Distrito que lo preceptuado en el artículo 16 Constitucional permite a la autoridad verificar el cumplimiento a los reglamentos de policía, que en sentido lato, abarca a todas las autoridades administrativas y no se limita sólo al aspecto fiscal.

2. El procedimiento de concentraciones

La CFC objetó la concentración notificada por The Coca-Cola Company con Cadbury Schweppes, PLC. Inconforme con la resolución, se impugnó ésta mediante el juicio constitucional. Los conceptos de violación respecto de la constitucionalidad de la ley fueron desestimados por el Juez de Distrito. Por cuanto hace al mercado relevante y al poder sustancial el Juzgador realizó el estudio de la resolución de la CFC a la luz de los artículos 12 y 13 de la LFCE y estimó que la CFC fundó y motivó debidamente el acto reclamado, por lo que negó el amparo y la protección de la justicia federal. Entre otras cuestiones estimó correcta la definición del mercado relevante pues

“(…) la sustitución de una bebida carbonatada, es decir, de un refresco, por otra de cualquier especie por ser su finalidad saciar una necesidad fisiológica, ya que si bien ésta es una cualidad genérica de dichos productos, no es válido estimarla como única, porque cada bebida se identifica de acuerdo a sus ingredientes, cualidades nutritivas e incluso hábitos de consumo, circunstancias aducidas en la resolución combatida; o sea, si para determinar el mercado relevante de un producto se debe observar, aquél que comprenda productos idénticos o intercambiables de acuerdo a sus características, precio y uso, es correcto estimar que no sólo el género próximo de bebida lo determina, sino la diferencia especifica entre ellos.”[76]

El mercado relevante estuvo bien definido por la autoridad al estudiar el impacto de la transacción sobre el mercado. En la sentencia se analizan las determinaciones de la CFC tales como la sustitución de conformidad con los precios; por cuanto hace al ámbito geográfico, “(…) se extiende a todo el territorio nacional, en razón de que los derechos que confiere la titularidad de las marcas surten efectos en todo el país (…)”[77] En lo tocante al poder sustancial, estima que la CFC consideró debidamente los índices de concentración que determinan un alto poder de mercado, determinó las barreras por publicidad y refirió los canales de distribución incluidos los convenios de exclusividad. En virtud de lo anterior, el Pleno de la CFC “(…) expresó de forma clara y evaluó los criterios legales que deben observarse para determinar el poder sustancial del agente económico en el mercado relevante que le es específico, por lo que se concluye que sí fundo y motivó adecuadamente su resolución.”[78]

MVS, Multivisión, S.A. de C.V. presentó una demanda de amparo en la que alegó que no fue parte en el procedimiento de concentración CNT-08-95 sustanciado por la notificación de Grupo Televisa y Telmex, una transacción consistente en la adquisición por parte de Sercotel del 49% de las acciones de Cablevisión. La Juez de Distrito sobreseyó el juicio de amparo porque estimó que si bien MVS, Multivisión tiene una concesión para explotar un servicio público de televisión restringida, en ningún momento se modifican, revocan o nulifican por virtud de la resolución de la CFC que condiciona la transacción notificada. Aduce que “(…) según las propias manifestaciones que vierte la quejosa en su capítulo de antecedentes de los actos reclamados y de conceptos de violación de su escrito inicial de demanda, sería económica o material, lo cual no le confiere el derecho necesario para impugnar tales actos (…)”[79] por lo que sobreseyó el juicio por falta de interés jurídico de la quejosa. El Tribunal Colegiado revocó la sentencia recurrida porque estimó que la quejosa tiene interés jurídico debido a que “(…) no fue oída en defensa de sus intereses derivados del título de concesión que ejerce para explotar el servicio de televisión restringida por aire (…)”[80], porque si los agentes económicos involucrados

“(…) solicitan la autorización mediante una declaratoria favorable para llevar a cabo tales actos, es evidente que para no impedir la competencia y la libre concurrencia respecto de bienes o servicios iguales, similares o sustancialmente relacionados, debe conocerse la opinión de quien pudiera tener un interés contrario a la fusión, adquisición del control de las sociedades o asociaciones, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1° del Código Federal de Procedimientos Civiles de aplicación supletoria (…)”[81]

Afirman los Magistrados que debe respetarse la garantía de audiencia aún cuando no exista precepto específico en la LFCE. Ello, argumentan, de ninguna manera viola el artículo 31 de la LFCE, ya que la empresa quejosa es “parte involucrada en la concentración”. Aseveran: “(…) sea la libre concurrencia la que determine las mejores condiciones de calidad y precio, en cualquier tipo de señales de televisión, buscando siempre el bienestar público en la libre concurrencia; sin embargo si no se quiere privar a quienes tienen concesiones, de sus derechos constitucionales, sin el debido proceso legal, se deben respetar los derechos derivados del título de concesión de quien explota uno de los servicios de televisión (…)”[82]

Grupo Televicentro, S.A. de C.V. presentó aviso de reestructuración administrativa en términos del artículo 21, fracción II, del RLFCE, el cual fue radicado en el expediente AVI-CNT-08-2000. La transacción consistió en que aquella empresa fusionó a Consorcio Alameda, S.A., la cual era su subsidiaria en un 99.99% de las acciones representativas del capital social. Sin embargo, la CFC consideró que no cumplía con los requisitos previstos en el RLFCE, debido a que Grupo Televicentro había cambiado su estructura accionaria. Se otorgó el amparo en primera instancia porque de conformidad con los artículos 25, fracción IV y 30, fracción I, del RICFC, se otorgan facultades al Director General de Concentraciones para dictar acuerdos de trámite y dictaminar los casos de concentraciones, pero no para emitir resoluciones que impongan obligaciones a la quejosa.[83] El Tribunal revocó la sentencia recurrida por considerar fundado el alegato de la quejosa de que su demanda no se enderezó por las facultades de dicho funcionario y se encamina a sentenciar al fondo del asunto, esto es, la interpretación que debe darse al artículo 21, fracción II, del RLFCE. En primer término, dicho artículo no establece que todos los agentes económicos involucrados deben cumplir con los requisitos de tenencia accionaria y con la temporalidad a que se refiere dicho artículo. El aviso se da cuando en las concentraciones

“(…) uno de los agentes económicos, durante el periodo mencionado (tres años) haya tenido el poder accionario real destacado dentro del o los demás agentes que intervienen en la transacción (…) la Comisión no debe sino verificar si efectivamente uno de los agentes económicos, durante los tres últimos años, ha sido de manera directa o indirecta el propietario o poseedor mayoritario de las acciones o partes sociales del o los demás agentes involucrados, sin tener que examinar si el agente económico con poder accionario mayoritario, ha sido durante los últimos tres años, el titular principal, directo o indirecto de sus propias acciones.”[84]

Afirman que la anterior interpretación es acorde con el artículo 16 de la LFCE, puesto que el aviso es de una concentración puramente formal porque se comparte una proporción alta de las acciones. En suma, la CFC debió considerar los requisitos del artículo 21, fracción II, del RLFCE, en relación con Consorcio Alameda sin tomar en consideración la estructura accionaria de Grupo Televicentro.

3. Los procedimientos en mercados regulados

La CFC emitió declaratoria de que Telmex es un agente económico con poder sustancial en los mercados relevantes de servicios de telefonía básica local, de acceso, larga distancia nacional, transporte interurbano y larga distancia internacional. En la demanda de amparo Telmex alegó una serie de violaciones al procedimiento, que en su mayoría fueron desestimadas por el Tribunal Colegiado, ya que en primera instancia se declaró inconstitucional el artículo 52 del RLFCE. Sin embargo, el órgano colegiado revoca la sentencia recurrida y analiza los agravios expresados por la quejosa. En cuanto al inicio del procedimiento el juez estableció que la CFC tiene facultades, conforme al artículo 30 de la LFCE, para iniciar investigaciones de oficio, sin que esté obligada a justificar la razón para ejercer dicha facultad. La CFC no violó la garantía de audiencia, toda vez que Telmex fue emplazada y al contestar evidenció su inconformidad. Además, el Secretario Ejecutivo le notificó lo resuelto por el Pleno y contra ello presentó su recurso que fue desestimado por el Pleno. Si bien al iniciar el procedimiento no había precepto legal que regulara la sustanciación del mismo, el Tribunal examinó lo dispuesto en los artículos 31, 32 y 33 de la LFCE, y los artículos que la CFC citó en su resolución, a saber el 12 y 13 de la LFCE, así como el 63 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y trigésimo primera de las Reglas de Servicio Local, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 23 de octubre de 1997, y resolvió que la CFC actuó conforme a derecho, sin que fuera obstáculo que, en apariencia, al emplazar a Telmex la CFC estableciera en definitiva que tiene poder sustancial en cinco mercados, ya que en dicha declaratoria se le otorgó un plazo de 30 días para probar y alegar lo que a su derecho conviniera. Tampoco, a juicio del Tribunal, la quejosa tuvo una defensa a posteriori ya que la resolución por la que se le emplazó es provisional. Concluyen los Magistrados “(…) la autoridad responsable, previo a la emisión de la resolución definitiva, otorgó la oportunidad de defensa correspondiente a la quejosa, quien en ningún momento se vio limitada a desvirtuar las razones por las que se le instauró el procedimiento de investigación (…)”[85] Sin embargo, los Magistrados consideraron que la certificación del Secretario Ejecutivo, que hace constar que el Pleno de la CFC ratificó la declaratoria con la cual se emplazó a Telmex, fue conculcatoria de garantías ya que nunca existió una resolución formal, sino una decisión escueta de ratificar la resolución preliminar, por lo que al no existir por escrito las razones, motivos y circunstancias por las que la autoridad determinó ratificar la diversa preliminar, el Tribunal otorgó el amparo a la quejosa. Aclara que, no obstante, el análisis de lo que significa el vocablo “ratificar”, la autoridad debió tomar en consideración los argumentos de inconformidad que la quejosa formuló ante la responsable. En este sentido se ordenó a la CFC emitir una resolución en la que tomara en cuenta lo manifestado por la quejosa y emitiera una nueva resolución. En suma, el Tribunal resuelve:

“(…) la autoridad responsable omitió pronunciar formalmente la resolución definitiva con que debió concluir el procedimiento administrativo instaurado a la peticionaria, por vía de consecuencia resulta que, para tomar la decisión de ratificar o confirmar su resolución preliminar, fue totalmente omisa en examinar los argumentos que la demandante esgrimió en su defensa.”[86]

Se ha estimado violatorio de garantías individuales el hecho de que la CFC ejerza sus atribuciones en mercados que están regulados por determinada legislación sectorial. En el  amparo promovido por Banamex, el juzgador consideró que la LFCE no es general respecto de la Ley de Instituciones de Crédito, sino que es la ley específica del artículo 28 Constitucional, por lo que regula una situación distinta a la actividad bancaria directamente, “(…) si la institución de crédito materializa supuestos establecidos en ésta ley y que se encuentran fuera de su objeto, como sería el caso de que se actualizara algún supuesto de la Ley Federal de Competencia Económica, está sería aplicable aún cuando se trate de asuntos que no se refieren a la actividad bancaria directamente (…)”[87] El juez concluyó en forma categórica que, de no ser aplicable la LFCE “(…) nos llevaría al absurdo de afirmar que ninguna otra ley puede regular a una institución de crédito a pesar de que esta realizara algún tipo de actividad no directamente relacionada con el objeto de dichas instituciones (…)”[88]

En el asunto de poder sustancial de Telmex, el Tribunal estimó que es un agente económico por su intervención en la actividad económica y se encuentra supeditado a la LFCE, y no exceptúa de su aplicación a ninguna clase de agentes económicos y tampoco a quienes son titulares de alguna concesión, y es la CFC “(…) la única facultada para pronunciarse sobre el predominio de algún agente económico sobre un determinado mercado relevante (…)”[89] A la Secretaría de Comunicaciones y Transportes se le ha encomendado la aplicación de la Ley General de Vías de Comunicación con objeto de regular y promover el desarrollo eficiente de las telecomunicaciones. La empresa telefónica se encuentra sujeta también a la observancia de los ordenamientos relacionados con el servicio público, entre ellos que su actuación se ajuste a los principios del 28 Constitucional. De ahí que claramente esté sujeta a la LFCE en el ámbito de la actividad económica y de la Ley General de Vías de Comunicación, de Telecomunicaciones y a su reglamento por la explotación de la concesión de servicios de telecomunicaciones. Así, el Tribunal estimó infundado el concepto de violación en el sentido de que la CFC no tiene atribuciones para dictar una resolución que declare a un agente económico con poder sustancial. De conformidad con los artículos 23 y 24, fracción I, de la LFCE, la CFC

“(…) es el único órgano facultado para prevenir, investigar y combatir dichas prácticas monopólicas y, por otra, que el poder sustancial es justamente uno de los elementos que, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 11, fracción I, de la Ley Federal de Competencia Económica, debe tomarse en consideración para determinar si un agente económico ha incurrido o no en tales prácticas, es claro que la comisión de que se trata cuenta con facultades expresas y exclusivas para determinar este elemento, como presupuesto indispensable para declarar la existencia de una actividad económica proscrita por la ley.”[90].

Corrobora lo anterior lo dispuesto por el artículo 63 que remite a la LFCE para hacer tal declaratoria.

En otro asunto también de Telmex, el juez estableció que la CFC es competente para conocer de los casos de la quejosa, ya que es la autoridad facultada para conocer la materia de competencia y libre concurrencia, por lo que es inexacto que sea la Secretaría de Comunicaciones y Transportes la competente para conocer de dichos asuntos.[91]

En otro amparo el Juez de Distrito estimó que, a pesar de que la quejosa presta servicios como concesionaria de los servicios de radiotelefonía móvil con tecnología celular, lo cierto es que lleva a cabo una actividad empresarial y compite con sus similares, lo que la hace sujeto de la LFCE. Enfáticamente establece:

“(…) no existe precepto alguno por virtud del cual se encomiende de manera expresa a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes o a cualquiera de sus órganos administrativos que de ella dependen, la función de investigar y perseguir los monopolios, las prácticas monopólicas y concentraciones posiblemente llevadas a cabo por las empresas que prestan los servicios de telecomunicaciones.”[92]

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 8, fracción VII, del Reglamento de Comunicación Vía Satélite, Controladora Satelital México, S.A. de C.V. solicitó la opinión favorable a la CFC para obtener una concesión para explotar los derechos de emisión y recepción de señales de bandas de frecuencia asociadas a satélites extranjeros con cobertura en México. Enlaces Integra, S. de R.L. de C.V. presentó demanda de amparo por estimar que no fue llamada al procedimiento. La Juez del caso dictó el sobreseimiento del juicio con base en los artículos 74, fracción III, en relación con el 73, fracción V, ambos de la Ley de Amparo, puesto que la quejosa carecía de interés jurídico pues no se afectaban en modo alguno sus derechos derivados de la concesión. Adujo que la quejosa reclama prejuicios económicos consistentes en que tendría que enfrentar una competencia desventajosa porque los agentes económicos tendrían más satélites para prestar el servicio, aunado a que tendrían una estructura de costos sumamente privilegiada. Argumentó que los actos reclamados “(…) tienen la finalidad de establecer de inicio, una competencia, la que, si resulta desleal, se tendrán que acudir ante las instancias correspondientes a denunciar tal situación (…)”[93]

El Tribunal levantó el sobreseimiento porque consideró que la quejosa tenía “(…) un derecho subjetivo público que se está violando precisamente por dedicarse a la explotación de los derechos de emisión y recepción de bandas de frecuencia,”[94] y por ello le es aplicable el artículo 50 del Reglamento de la LFCE. Por las mismas razones que la Juez considera un perjuicio económico, el Tribunal las consideró aptas para probar el interés jurídico. El Tribunal revirtió la apreciación de la Juez de que existía sólo un perjuicio económico y estableció que esos argumentos de la quejosa son suficientes para probar su interés jurídico. Agregó que la CFC, al tener por objeto proteger el proceso de competencia y libre concurrencia “(…) debe colegirse que el llamado a los ajustes (sic) económicos que pudiera resultar afectados con nuevas concesiones tiene como obligatorio el que se les oiga y conforme a sus argumentos decidir sobre la opinión que deba emitir la Comisión atendiendo a su finalidad esencial.”[95] El Tribunal estimó que se vulneró la garantía de audiencia de la quejosa toda vez que, de conformidad con el artículo 50 del Reglamento de la LFCE, existe una investigación primaria y un análisis de las solicitudes, etapa en la que debe escucharse a todos los agentes interesados antes de la autorización que emita la CFC. Agrega:

“(…) en consideración a que el amparo que se concede es consecuencia de una violación de carácter formal, no tendrá como finalidad dejar sin efectos jurídicos las concesiones ya otorgadas a las empresas señaladas como tercero perjudicados (…) pues el otorgamiento de la protección federal sólo será motivo de que la quejosa sea oída en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 50 del Reglamento de la Ley Federal de Competencia Económica (…)”[96]

En el mismo sentido que el caso anterior se resolvió el asunto de Satélites Mexicanos, S.A. de C.V.[97] El Tribunal confirmó la resolución en términos similares, pero no hizo referencia alguna a los títulos de concesión.[98]

Se promovió amparo en contra de la opinión no favorable para participar en la licitación pública API/PROG/CONT/02/00 (LI-13-(06)-2000), ya que la CFC consideró que la asignación de la terminal especializada de contenedores de Puerto Progreso al solicitante, lo consolidaría como único proveedor del servicio de maniobras para la transferencia de contenedores por medio de terminales especializadas para ello, en el ámbito geográfico en los estados de Yucatán, Quintana Roo, Campeche, Tabasco y el  sur del estado de Veracruz. El  juzgador estimó que la CFC cumplió con el artículo 12 de la LFCE al definir el mercado relevante, pero no con el artículo 9 del Reglamento de la LFCE, al ser omiso en su análisis. Asimismo, determinó que la CFC no desvirtuó lo manifestado por la quejosa en un anexo respecto a la descripción de los servicios similares o sustitutos, que satisfacen las mismas necesidades del consumidor disponibles en el mercado nacional, por lo que otorgó el amparo para efectos de subsanar dichas violaciones.[99] El Tribunal confirma la protección de la justicia federal y agregó:

“(…) es infundado el dicho de la recurrente, al afirmar que de no cumplirse con lo dispuesto por el artículo 9° del Reglamento aplicable al caso, tampoco se cumpliría con lo dispuesto por el artículo 12 de la ley de la materia, en virtud de que en el Reglamento se prevén cuestiones más precisas que en la ley, en específico, lo relativo a la identificación de los servicios y determinación del área geográfica, por lo que debe desestimarse el agravio en estudio.”[100]

4. El recurso de reconsideración

La CFC emitió una declaratoria en el sentido de que Teléfonos de México, S.A. de C.V. es un agente económico con poder sustancial en determinados mercados. El Juez del conocimiento estimó que el artículo 52 del Reglamento de la LFCE era inconstitucional porque limitaba la procedencia del recurso. El Tribunal Colegiado revocó la resolución y estimó que es correcto el desechamiento de pruebas que no sean supervenientes. Las partes tienen obligación en el proceso de acreditar los extremos de sus pretensiones para que el juez llegue a una convicción. La LFCE prevé la garantía de audiencia en su artículo 33, y permite probar y alegar en defensa a un agente económico lo que a su derecho corresponda. El recurso es un medio para que la resolución impugnada sea revisada por el juzgador, y la parte debe limitarse a destacar los vicios de la sentencia, pero

“(…) no es factible que a través del recurso el promovente pretenda que se analicen pruebas diversas a las exhibidas en el proceso natural porque a menos de que tengan el carácter de supervenientes (…) el juzgador se verá imposibilitado para examinar su propio acto a la luz de diversos elementos de juicio que no tuvo a su alcance cuando decidió la cuestión puesta a su conocimiento, dicho de otra forma, el recurso no constituye una segunda instancia para probar lo que no se probó en la primera (…)”[101]

Por ello, el Ejecutivo Federal al expedir el Reglamento de la LFCE con base en el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal desarrolló la norma contenida en el artículo 39 de la LFCE, lo que no resulta violatorio de garantías.

En el asunto de la  opinión no favorable a Internacional de Contenedores Asociados de Veracruz, S.A. de C.V. para participar en la licitación pública API/PROG/CONT/02/00, que se comentó líneas arriba,  la juez resolvió respecto al recurso que “(…) para la suscrita no existe la menor duda de que en tratándose de las resoluciones emitidas por la Comisión cuando se está en presencia de una licitación pública (en donde se requiere la opinión favorable de la propia Comisión) no procede el recurso de reconsideración (…)”[102] Esto es porque no se está en presencia de una resolución que ponga fin a un procedimiento, o que tenga por no presentada una denuncia o por no notificada una concentración. La resolución fue confirmada.[103]

C. Las Facultades de los Funcionarios de la CFC

El Secretario Ejecutivo es el encargado de la coordinación operativa y administrativa de la Comisión y da fe de los actos en los que interviene. Tiene a su cargo las Direcciones Generales Operativas, auxilia al Presidente en los asuntos que se ventilan ante la Comisión Federal de Competencia, y tramita las ejecuciones de las resoluciones del Pleno.

El Secretario Ejecutivo emitió un oficio por el que requirió, en cumplimiento de las condiciones impuestas en el CNT-25-95, cierta información a las aerolíneas con relación a activos y rutas que explotan, con apercibimiento de multa. El juzgador confirmó la constitucionalidad del artículo 23, fracción XVIII del Reglamento Interior de la CFC en relación con el 29 de la LFCE, puesto que asigna diversas atribuciones al funcionario público para la ejecución de las decisiones de la CFC, que no rebasan el ordenamiento que reglamenta, puesto que:

“(…) si a dicho secretario le corresponde la coordinación operativa y administrativa de la comisión, la que debe entenderse como la realización de los trámites y acciones procedimentales para el eficaz funcionamiento, las atribuciones conferidas a aquél, por la fracción en cita, tiene su razón de ser en la coordinación operativa y administrativa, que radica precisamente en la realización de actividades en auxilio al trámite de los asuntos que se ventilan en la comisión.”[104]

El juzgador analizó el oficio reclamado que en su parte conducente dice:

“(…) el suscrito cuenta con la facultad de dar cuenta y levantar actas de las sesiones del Pleno y de las votaciones de los Comisionados y notificar las resoluciones, así como tramitar la ejecución de éstas y de las sanciones impuestas por la Comisión (…) por instrucciones el Pleno de esta Comisión se le requiere para que dentro de un plazo de (…) presente la siguiente información (…)”[105]

El juzgador resolvió que se violaba la garantía de seguridad jurídica porque no se proporcionaron a la quejosa los elementos necesarios para permitir su defensa ya que omitió “(…) dar a conocer el contenido, fecha de emisión y características de las instrucciones a que se hace referencia en el oficio de fecha primero de junio de mil novecientos noventa y nueve (…)”[106]. En la revisión, el Tribunal estimó infundado lo alegado por la CFC, en particular respecto de la fe pública del Secretario Ejecutivo resolvió:

“(…) tal fe no debe ni puede entenderse en el sentido de que basta la palabra del Secretario Ejecutivo para estimar como cierta y legal una actuación del Pleno de la Comisión Federal de Competencia; pues no debe perderse de vista que el fin primordial de la notificación es proporcionar al afectado el conocimiento de una determinación de la autoridad, de manera que al tener conocimiento de ésta se encuentre en posibilidad de hacer valer todos los derechos que la ley le concede, lo que no podría llevarse a cabo, como acontece en la especie, sin el conocimiento de la resolución de donde emana el oficio reclamado en el juicio de garantías, por lo que no es dable sostener jurídicamente que la simple palabra de un funcionario dotado de fe pública, como lo es el Secretario Ejecutivo de la Comisión de Competencia, sea suficiente para lograr el apuntado fin perseguido con las notificaciones, ya que si bien es cierto que conforme a la fe pública del Secretario Ejecutivo pudiera presumirse la certeza de la orden, no sucede lo mismo respecto a la legalidad de la misma.”[107]

Las facultades del Director de Asuntos Jurídicos de imponer las multas como medidas de apremio, han sido cuestionadas en el juicio constitucional, en razón de que se alega que el Reglamento Interior no le otorga dichas facultades, sino que requiere del acuerdo previo del Secretario Ejecutivo. Se han estimado fundados los conceptos de violación en cuanto a que no se ha apreciado en los actos reclamados el acuerdo previo con el Secretario Ejecutivo que autorice al Director en cuestión para imponer los medios de apremio a que hace referencia la LFCE.

En el oficio de requerimiento de información en el asunto de Coca-Cola, al que se hizo referencia anteriormente, la autoridad lo fundó en los artículos 8, fracción IV, inciso a, 25, fracciones IV y VIII, así como 28, fracción IV, del RICFC, entre otros. El Juez estimó que, si bien, el Director General de Asuntos Jurídicos para desempeñar sus facultades puede firmar los acuerdos o resoluciones de trámite, no tiene facultades para requerir información y del acto reclamado no se desprende facultad alguna. Las facultades están otorgadas al Presidente, de conformidad con los artículos 28, fracción V y 31, de la LFCE, 36, primer párrafo, del RLFCE, y 21, primer párrafo, y 22, fracción VII del RICFC, por lo que el acto es inconstitucional ya que el Director General de Asuntos Jurídicos no tiene facultades ni aparece acuerdo delegatorio alguno.[108] El Tribunal confirmó la resolución recurrida.[109]

En el amparo promovido en contra del requerimiento de información y documentos realizado a Ford Motor Company, S.A. de C.V. el Juez consideró debidamente fundado y motivado el oficio toda vez que se razonó debidamente las circunstancias del caso y su adecuación a las hipótesis normativas para permitir a la autoridad en la investigación de oficio determinar si las cláusulas de los convenios entre la quejosa y sus distribuidores violaban las disposiciones de la LFCE.[110]

En la investigación por las presuntas prácticas monopólicas relativas de las empresas que forman el grupo Coca-Cola, en casi todas las sentencias se otorgó el amparo porque, a juicio de los Tribunales, la CFC no cuenta con facultades para dictar medidas precautorias o cautelares. Citamos el asunto de Embotelladora las Margaritas, S.A. de C.V., que en esencia coincide con las sentencias dictadas por otros Juzgados de Distrito y que fueron confirmadas por los Tribunales Colegiados. En dicho asunto, la Juez resolvió que la CFC no tiene facultades para emitir el oficio precautorio. El argumento es doble. Por un lado establece que si bien los artículos 384 y 388 del Código Federal de Procedimientos Civiles establecen la facultad de decretar las medidas necesarias para mantener alguna situación de hecho, ello no autoriza a modificar dicha situación. Establece que en la medida decretada por la CFC “(…) el prohibir su realización en realidad no tiende a la mantención de los hechos existentes, sino a su suspensión hasta el dictado de la resolución (…)”[111] Por el otro, aun si se considera que la orden de la CFC encuadrara en dichos ordenamientos, el artículo 34 de la LFCE no establece facultad alguna para mantener alguna situación de hecho, por lo que no puede operar la supletoriedad del Código de Procedimientos Civiles. El juzgador afirma que la  LFCE no prevé qué institución jurídica pueda ser supletoria.[112] El Tribunal Colegiado de Circuito confirmó la resolución recurrida y añadió que la medida de apremio y la cautelar son de naturaleza distinta, la primera, tiene como finalidad hacer cumplir la orden y lleva implícita una sanción; la segunda, asegura el objeto del litigio y previene que éste no desaparezca, por lo que no puede hablarse de deficiencia en la LFCE, puesto que ésta no remite expresamente a la figura que se pretende suplir ni las disposiciones de competencia económica contemplan las medidas caultelares. El Tribunal concluyó:

“(…) si bien, el Código Federal de Procedimientos Civiles es de aplicación supletoria a la LFCE y su Reglamento, por así disponerlo expresamente el artículo 1° de ese Reglamento, al ordenar que se aplicará sólo a falta de disposición expresa de la Ley y el Reglamento, significa que para que el Código Federal de Procedimientos Civiles pueda ser aplicado como ley supletoria es indispensable que la figura procesal de la medida cautelar esté comprendida en la ley que suple y que esta figura se encuentre carente de reglamentación o deficientemente reglamentada, lo que no ocurre en la especie (…)”[113]

En el amparo promovido por otra quejosa del grupo Coca-Cola en relación con los mismos hechos el argumento en la sentencia es distinto. Se estableció que la supletoriedad opera aún en aquellos casos en los que la ley no contemple la institución jurídica a suplir y cuya suplencia sea necesaria para resolver el conflicto. La referencia es expresa en el artículo 1 del RLFCE, que regula “En lo no previsto por la Ley ni en este Reglamento, se aplicará supletoriamente el Código Federal de Procedimientos Civiles.” Los Magistrados resolvieron que si bien en la LFCE no se prevén las medidas precautorias o cautelares, el RLFE expresamente establece la supletoriedad, y en el caso la cita de los artículos 384 y 388 del referido Código es suficiente para acreditar que el acuerdo está debidamente fundado. Afirman:

“(…) dada la necesidad de la autoridad responsable de hacer uso de las medidas cautelares decretadas en el acuerdo de apercibimiento a efecto de cumplir con las funciones que la ley le confiere, se justifica la supletoriedad aunque la Ley Federal de Competencia Económica no contemple dicha figura legal, por ser necesaria para la solución del conflicto, mayormente que los preceptos del Código Federal de Procedimientos Civiles, aplicados supletoriamente, no están en contradicción con el resto de las disposiciones contenidas en la Ley antes citada.”[114]

En consecuencia, el Tribunal revocó la resolución de primera instancia y negó el amparo a la quejosa.

En la fase de investigación la CFC decretó otra medida precautoria en el procedimiento DE-32-99, en el que se ordenó reinstalar el servicio de señales de televisión por cable suspendidas a las empresas denunciantes, apercibido de que, de no cumplir se le podría imponer las multas a que hace referencia el artículo 34, fracción II, de la LFCE. La juez del caso consideró que la medida era un acto de molestia y no de privación, ya que la medida es una limitación provisional de la quejosa a su libertad contractual, la cual puede convertirse en definitiva al dictarse la resolución correspondiente en términos del artículo 33 de la LFCE. Sin embargo, como la autoridad responsable citó el artículo 384 del Código Federal de Procedimientos Civiles, también debió tomar en cuenta que dicha disposición está limitada a lo dispuesto en el artículo 399 del propio Código que establece: “No podrá decretarse diligencia alguna preparatoria, de aseguramiento o precautoria que no esté autorizada por este título o por disposición especial de la ley”. En concordancia con dicha disposición “(…) se concluye que sólo se pueden aplicar las medidas precautorias que establece el Código supletorio, siempre y cuando la disposición especial expresamente las contemple; por lo tanto al carecer el acto reclamado de la debida fundamentación, la suscrita estima que se transgrede en perjuicio de la quejosa el artículo 16 constitucional (…)”[115] El Tribunal confirma la sentencia de primer instancia.[116]

En otro procedimiento, en el requerimiento de información y documentos el Secretario Ejecutivo expresó: “(…) Para llevar a cabo ciertas investigaciones que en el sector financiero ha emprendido esta Comisión Federal de Competencia, en ejercicio de sus atribuciones con fundamento en los artículos (…) se le requiere para que se sirva proporcionar por escrito a esta Comisión la información y documentación (…)” El juez estimó indebido el oficio de requerimiento de información debido a que la autoridad competente no había fundado ni motivado el acto reclamado. En esencia, establece el juez:

“(…) la responsable se limita a señalar como fundamento de su actuación, artículos referentes al procedimiento mencionado, pero omite expresar el motivo legal para requerir información y documentación, no siendo obstáculo a la anterior consideración, que haya argumentado que hace tal requerimiento para llevar a cabo ciertas investigaciones, o la finalidad de ellas, atento a lo dispuesto en los artículos 14 y 16 constitucionales (…)”[117]

Se resolvió que al particular se le deja en estado de indefensión al no conocer los motivos por los cuales la autoridad responsable le requirió determinada información.

En el expediente DE-09-04 el Director General de Asuntos Jurídicos, en desahogo de pruebas dentro del procedimiento a que hace referencia el artículo 33 de la LFCE, requirió el original o una copia certificada de los estados de cuenta e información contable, entre otras probanzas. El agente económico al no estar de acuerdo con ello solicitó el amparo y protección de la Justicia de la Unión. El Juez de Distrito sobreseyó el juicio porque consideraba que la amparista debió haber agotado el recurso de reconsideración previsto en la LFCE. El Tribunal Colegiado levantó el sobreseimiento y estimó fundados los conceptos de violación, al establecer que el requerimiento de información es incongruente ya que por un lado se cita el artículo 31 de la LFCE que faculta a la autoridad a requerir informes y documentos y por el otro lo fundamenta también en el artículo 137 del Código Federal de Procedimientos Civiles que establece que, cuando el documento se encuentre en libros o papeles de la casa o comercio, se deberá fijar con precisión cuál sea, sin que el particular deba llevar al tribunal los libros. Lo anterior es contradictorio puesto que “(…) un precepto permite realizar el requerimiento de que se trata y el otro lo prohíbe, es inconcuso que con dicha situación se dejó a la parte quejosa en absoluto estado de indefensión y por tanto, procede conceder el amparo solicitado.”[118]

En el amparo promovido por Dinamundo, S.A. de C.V., se impugnó la resolución de la CFC que impuso una multa a la quejosa por haber ofertado a precios esencialmente parecidos a los de Carrocerías y Adaptaciones Automotrices, S.A. de C.V. y Vanguardia de la Industria Carrocera, S.A. de C.V, en el procedimiento de licitación para la adquisición de autotanques completos con capacidad de 20,000 litros. La CFC estimó que no obstante que dichas empresas son filiales del grupo Automundo, los tres agentes económicos participaron en la licitación como competidoras entre sí. Las diferencias porcentuales entre las posturas económicas de las empresas investigadas no rebasaban el cinco por ciento que señala la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas, por lo que de haber resultado ganadora una de ellas, las otras dos habrían sido designadas también como proveedoras. El Juez de Distrito estimó que la resolución de la CFC fue debidamente fundada y motivada, ya que hay congruencia en ella y analizó todos las pruebas ofrecidas por la quejosa. El juzgador resolvió que la CFC sí tomó en consideración que la quejosa forma parte de un mismo grupo que concertó posturas en las licitaciones públicas.[119]

El Juez de Distrito estimó que Aeropuertos y Servicios Auxiliares podía promover el juicio de amparo en contra de la resolución de la CFC porque, de conformidad con el artículo 9° de la Ley de Amparo, la CFC le ordenó suspender las prácticas monopólicas, lo cual afecta los intereses patrimoniales de la empresa, al limitarle el uso de la infraestructura del aeropuerto y el ingreso por concepto de tarifa al acceso de las instalaciones. El Tribunal agregó que, si bien ASA, cuando vende productos o presta servicios lo hace como autoridad, al igual que cuando cobra tarifas, debe tenerse en cuenta que cuando es sometido a la CFC, tiene los mismos derechos que un particular.

“(…) No debe pasar inadvertido que las dependencias o entidades de la administración pública se encuentran desprovistas de las facultades de imperio que ejercen como órganos soberanos, en el procedimiento de investigación sobre prácticas monopólicas instaurado en su contra por la Comisión Federal de Competencia, en virtud de que para determinar si afectan la libre competencia o concurrencia en alguna de las áreas de la actividad económica, su conducta es analizada como la de una agente económico que interviene en la producción, procesamiento, distribución, y comercialización de bienes o servicios, en la misma forma que la de cualquier otro particular, persona física o moral, sin importar las atribuciones que conforme a las leyes que los regulan les correspondan (…) la situación de los órganos de gobierno o entidades paraestatales, ante la Comisión Federal de Competencia con motivo del procedimiento de investigación sobre prácticas monopólicas, es idéntica a la de cualquier otro gobernado de quien se presuma realiza alguna conducta infractora de la Ley de Competencia Económica, con derecho a manifestar lo que a su interés convenga en defensa de su actividad (…)”[120]

Finalmente, las condiciones impuestas a Teléfonos de México, S.A. de C.V. en la resolución emitida con motivo de la adquisición por parte de su subsidiaria Sercotel, del 49% de las acciones de Cablevisión fueron estimadas como constitucionales, ya que el Tribunal que conoció de la revisión consideró fundada y motivada dicha resolución, por lo que negó el amparo y protección de la justicia de la unión a la quejosa.[121]

III. Comentarios a las Sentencias en materia de Competencia Económica

El Constituyente de 1917 prohibió los monopolios y los actos que atentaran contra la concurrencia y libre competencia. El Congreso aprobó algunas leyes reglamentarias del artículo 28 Constitucional, pero no es sino hasta 1993 cuando entró en vigor la LFCE, y la primera vez, después de 76 años, que pretende hacer efectivo el mandato del Constituyente de proteger el proceso de competencia y libre concurrencia. A juzgar por las resoluciones del Tribunal Supremo del país, el Congreso aprobó una ley apegada a los mandatos constitucionales. De acuerdo con la opinión internacional, la ley es consistente, sencilla y moderna, y ha servido de parámetro para otras naciones que legislan en la materia.

Lo resuelto por la SCJN es un gran avance para la promoción y defensa de la competencia, porque fortalece las atribuciones de la CFC y permite que sobre esta base se construya el marco institucional para cumplir con el objeto de la LFCE. Desde luego, pueden hacerse posibles reformas a la LFCE, lo que es positivo, pero es importante mencionar que es muy distinto edificar sobre cimientos sólidos, que reformar para remediar  problemas por carecer la legislación de los instrumentos necesarios para su aplicación.

La SCJN establece las etapas del procedimiento previsto en el Capítulo V de la LFCE, que nos permite comentar algunos puntos.

Las disposiciones de la LFCE tienden a proteger el bien jurídico tutelado por el artículo 28 Constitucional, y son normas de orden público e interés social. Esto es, el Estado tiene el deber de proteger el proceso de competencia y libre concurrencia.. De ahí que la SCJN confirme que el procedimiento ante la CFC no es de carácter civil, lo que permite establecer que no se está en presencia de un “litigio”, ni que la CFC está dirimiendo una controversia entre particulares. Ello implícitamente atiende a la distinción entre denuncia y demanda y las consecuencias sustantivas de tal diferencia. Es trascendente esta resolución porque aclara el infundado alegato que el procedimiento previsto en el Capítulo V de la LFCE, es de tipo contencioso y, por ende, que se está en presencia de un conflicto de derecho privado.

Los acuerdos de inicio y los requerimientos de información en la etapa de investigación son actos de molestia y no de privación, dictados fuera de un procedimiento administrativo seguido en forma de juicio. Dos cuestiones deben resaltarse, la  procedencia del juicio de amparo para reclamar dichos actos en el juicio constitucional, y que no exista aún la identificación de un presunto responsable. El problema a resolver es si en contra de dichos actos procede la impugnación de inconstitucionalidad del marco normativo de competencia económica o solo de alguna de sus disposiciones. Consideramos que en esta etapa de investigación la reclamación de inconstitucionalidad  será procedente en contra de las facultades de los funcionarios de la CFC que emiten los actos y de los artículos que regulan la investigación, a saber el 30 y 31 de la LFCE y sus disposiciones reglamentarias, porque esos artículos se aplican al agente económico cuando existe un requerimiento de información.

Sin embargo, la impugnación de normas sustantivas en esta etapa es cuestionable, además de la trascendencia que implicaría la procedencia del juicio de amparo. Al no haber presuntos responsables y, como su nombre lo indica, se sustancia la etapa de investigación, disposiciones sustantivas no pueden ser consideradas como aplicables, ya que en dicha etapa la CFC no ha determinado la presunta responsabilidad, y por consiguiente tampoco la práctica monopólica o concentración prohibida, y menos aún el mercado relevante ni el poder sustancial. Lo anterior se confirma, si analizamos la cuestión desde el punto de vista de la persona que le es requerida la información. Si al final de la investigación se concluye que no hay práctica o que el requerido no es presunto responsable, no se puede reclamar en amparo disposiciones que no han sido aplicadas. Desde el punto de vista del presunto responsable, sólo hasta que se dicte resolución que ponga fin al procedimiento es cuando se aplican dichas normas sustantivas, toda vez que ya hay determinación de responsabilidad y por consecuencia violación a la LFCE. En caso de que fuese procedente el juicio de amparo en la etapa de investigación para impugnar la constitucionalidad de normas sustantivas, se dejaría al eventual presunto responsable en estado de indefensión porque debería probar hechos futuros y además, en caso de que impugnara la resolución definitiva mediante el juicio de amparo, no tendría la certeza de que se sobreseyera el juicio bajo la causal de actos consentidos. Desde luego, la impugnación por falta de fundamentación y motivación es procedente, por ser un acto de molestia que tiene que cumplir con la garantía prevista en el artículo 16 de la Constitución. No pasamos por alto lo resuelto por los Tribunales en el sentido que no hay autoincriminación, pues no se está en presencia de un acto de naturaleza penal. Cabe agregar que hay requerimientos de información, que no son interrogatorios de declaración de culpabilidad o responsabilidad. La confesional en el ámbito civil no se traduce en autoincriminación, como tampoco lo es las visitas de inspección en materia fiscal.

Por cuanto hace a la segunda etapa, las impugnaciones al OPR, o a los actos dictados en la sustanciación del procedimiento, han originado diversas resoluciones sobre la procedencia del juicio de amparo. A nuestro juicio, la procedencia del amparo contra el OPR provoca la sustitución del procedimiento seguido en forma de juicio (artículo 33 de la LFCE), por el juicio constitucional en el que el juzgador  estaría determinando la viabilidad del OPR, es decir, juzgaría sobre la fundamentación y motivación del OPR y, en caso de negar el amparo, sería cuestionable la defensa que hicieran los agentes económicos precisamente sobre el OPR en el procedimiento administrativo ante la CFC. De los restantes actos intraprocesales, estimamos que falta precisión en la aplicación de las excepciones al principio de definitividad, para determinar que es procedente el juicio de amparo.,  En la gran mayoría de los asuntos, se ha originado el problema de falta de criterios para determinar lo que se entiende por información confidencial y cuándo es aplicable en forma supletoria el Código Federal de Procedimientos Civiles.

La interpretación del concepto de agente económico puede ser más amplia, por varias razones. Hay que incluir como agentes económicos a los que prestan servicios en una economía y no sólo a los que producen bienes. Consideramos que los conceptos de agente económico y economía son más amplios que comerciante y actividad mercantil. Más bien el primero abarca al segundo pero no a la inversa, inclusive en la propia sentencia se refiere a cualquier otro acto en el que se participe en la actividad económica; es por ello que interpretamos que en la sentencia que establece que el Congreso de la Unión tiene facultades para legislar en materia económica, no se hace referencia alguna al artículo 73, fracción X, de la Constitución.

Fundamental resultará el criterio para la integración de la jurisprudencia que adopte el Tribunal Supremo respecto al artículo 34, fracción II, de la LFCE, para que la CFC cuente con medidas suficientes para que se cumplan sus determinaciones. Estimamos que el punto toral a determinar está contenido en la propia sentencia, y es si el artículo “permite a la autoridad graduar el monto de la multa con base en las circunstancias particulares del caso, consistentes en la gravedad de la falta de acatamiento a las órdenes de la comisión” o por el contrario “ni en el capítulo respectivo ni en el precepto tildado de inconstitucional se prevén los supuestos que debe estimar la autoridad para aplicar la multa.” Lo anterior tiene trascendencia fundamental, y el mensaje es si habrá que reformar el régimen legal en nuestro país por lo que respecta a estas determinaciones, puesto que la mayoría de la leyes, por no decir todas, no contienen esos parámetros.

La participación de terceros en los procedimientos de la CFC resulta toral para la aplicación de la LFCE, no sólo en materia de concentraciones sino en cualquier otro procedimiento. Consideramos que la cuestión fundamental a resolver es si las decisiones de la CFC de que en un determinado mercado relevante no se incurre en actos prohibidos por la ley, genera una violación constitucional al agente económico por no respetar la garantía de audiencia. Consideramos que la LFCE establece los medios de defensa al particular cuando se ve afectado por las conductas prohibidas por la ley de la materia, pero es cuestionable el supuesto derecho de ser parte en los procedimientos por el simple hecho de participar en los mercados.

Finalmente nos adherimos a la sentencia que determina la improcedencia del juicio de nulidad fiscal en contra de las resoluciones que ponen fin a un procedimiento. Agregamos a la sentencia del Tribunal, que el artículo 38 de la LFCE sólo permite la defensa extraordinaria, esto es, el juicio de amparo, lo que se corrobora porque la Ley Federal de Procedimiento Administrativo no es aplicable en materia de competencia económica. De otro modo, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, por su naturaleza y características amplísimas para resolver, se convierte, de facto, en Tribunal de Competencia Económica.

Las sentencias respecto de la legislación de competencia y la interpretación que de ellas se ha hecho permiten robustecer la tendencia a la eficaz defensa de la competencia. Esperemos, que en los próximos años se pueda hablar más de la aplicación de la LFCE en defensa de la competencia, que de meras alegaciones procesales e interpretaciones legalistas. Para ello la CFC deberá apegar su actuación a los criterios que sobre la materia haga el Poder Judicial de la Federación.

 

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[1] Amparo en Revisión 224/2001. Empresas Cablevisión, S.A. de C.V. Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 5 de junio de 2002, pág. 142.

[2] Amparo en revisión 2617/96. Grupo Warner Lambert México, S.A. de C.V. Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 15 de mayo de 2000, pág. 307.

[3] Amparo en revisión 399/2001. Grupo Televisa, S.A. y otras. Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 3 de mayo de 2002, pág. 46.

[4]  Amparo en revisión 761/99. José Melesio Mario Pérez Salinas. Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 20 de febrero de 2002, pág. 241.

[5]  En el amparo en revisión 586/99, promovido por Carlos Rubén Cuevas Sentíes, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación dictó resolución el 29 de octubre de 1999, en la que confirma la resolución del Juez de Distrito que declaró inconstitucional el artículo 3 de la LFCE, al considerar que los agravios expresados en la revisión eran inoperantes, sin que ello se entendiera como un pronunciamiento de dicha Sala.

[6] Amparo en revisión 2617/96, Grupo Warner Lambert México, S.A. de C.V. Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 15 de mayo de 2000, pág. 318.

[7] A.R. 2617/96, pág. 318.

[8] A.R. 2617/96, pág. 319.

[9] A.R. 2617/96, pág. 320.

[10] A.R.2617/96, pág. 278.

[11] A.R. 2617/96, pág. 279.

[12] A.R. 2617/96, pág. 285.

[13] A.R. 2617/96, págs. 286 y 287.

[14]  A.R 2617/96, pág. 287.

[15] A.R. 2617/96, págs. 288 y 289.

[16] A.R. 2617/96, pág. 293.

[17] Amparo en Revisión 2318/97. Luis Ruiz Ortíz, Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 15 de mayo de 2000, pág. 83.

[18] A.R. 2318/97, pág. 84.

[19] A. R. 2318/97, pág. 117.

[20] A.R. 2318/97, págs. 119 y 120.

[21] AR. 2318/97, págs. 122 y 123.

[22] A.R. 2318/97, pág. 123.

[23] Formalidades esenciales del procedimiento. Son las que garantizan una adecuada y oportuna defensa previa al acto privativo. Semanario Judicial de la Federación. Tomo II. Diciembre 1995, págs. 133 y 134.

[24] Amparo en Revisión 643/99. Warner Bros (México), S.A. Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 15 de mayo de 2000.

[25] A.R. 643/99, pág. 75 y 76.

[26] A.R. 643/99, pág. 76.

[27] Amparo en Revisión 354/97. Gas Imperial, S.A. de C.V. Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 15 de mayo de 2000, pág. 62.

[28] A.R. 354/97, págs. 58 y 59.

[29] A.R. 643/99, pág. 82.

[30] A.R., 643/99, pág. 81.

[31] A.R., 643/99, pág. 85.

[32]  Amparo en revisión 2897/96, Grupo Televisa, S.A. Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 25 de octubre de 2000, pág. 231.

[33] A.R. 2897/96, pág. 237.

[34] Amparo en revisión 2884/97. Teléfonos de México (Telmex) y otra. Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 28 de noviembre de 2001, págs. 199 y 200.

[35] A. R. 2884/97, págs. 200 y 201.

[36] A. R. 2884/97, pág. 215.

[37] A. R. 2884/97, pág. 215.

[38] A. R. 2884/97, pág. 216.

[39]  A. R. 2884/97, pág. 235.

[40]  A. R. 2884/97, pág. 236.

[41] J.A. 482/2000. Teléfonos de México, S.A. de C.V. Juzgado Tercero de Distrito “B” en Materia Administrativa en el Distrito Federal. 28 de diciembre de 2000.

[42] R.A. 10007/2002. Teléfonos de México, S.A. de C.V. Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. 2 de mayo de 2002, pág. 140.

[43] R.A. 10007/2002, pág. 140.

[44] Juicio de Amparo A.I. 389/2000. Teléfonos de México, S.A. de C.V. Juzgado Décimo de Distrito en Materia Administrativa del Distrito Federal. 10 de noviembre de 2000, pág. 7. El Juez aplicó por identidad jurídica la jurisprudencia bajo el rubro “Demanda. Amparo improcedente contra el auto que la admite.” Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tesis VI. 2°.C. J/175. Segundo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Sexto Circuito. Tomo X. Octubre 1999. Novena Época. Pág. 1187.

[45]  Para sustentar su criterio cita la jurisprudencia 71/2000. Segunda Sala de la SCJN. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XII. Agosto de 2000. Pág. 235. Leyes, amparo contra. Reglas para su estudio cuando se promueve con motivo de un acto de aplicación.

[46] RA 1313/2001-66. Teléfonos de México, S.A. de C.V. Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. 18 de junio de 2001.

[47] La juzgadora apoya su resolución, entre otras tesis, en la jurisprudencial 40, sustentada por el Tercer Tribunal Colegiado del Cuarto Circuito. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo VIII. Octubre, 1998. Novena Época, pág. 979. “Embargo precautorio. Acto de Imposible Reparación. Procedencia del Juicio Constitucional”. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tesis 2ª. CLXXV/2000. Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Tomo XII. Diciembre de 2000. Novena Época, pág. 447. J.A. 878/2000. Embotelladora las Margaritas, S.A. de C.V. Juzgado Primero de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal. 31 de enero de 2002, pág. 80.

[48] R.A. 116/2002-1494. Embotelladora las Margaritas, S.A. de C.V. Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, 31 mayo 2002.

[49] J.A. 792/2000. Embotelladora de Mexicali, S.A. de C.V. Juzgado Séptimo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, 26 de enero de 2001, págs. 21 y 22.

[50] J.A. 792/2000, pág. 22.

[51] R.A. 1628/2001. Embotelladora de Mexicali, S.A. de C.V. Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, p. 27, 30 de noviembre de 2001.

[52] R.A. 1628/2001, págs. 28 y 29.

[53] J.A. 344/2000. Mexicana de Lubricantes, S.A. de C.V. Juzgado Primero de Distrito en Materia Administrativa del Distrito Federal. 23 de noviembre de 2000, pág. 50,

[54] J.A. 344/2000, pág. 53.

[55] J.A. 344/2000, pág. 54.

[56] J.A. 795/2001. Embotelladora de Mexicali, S.A. de C.V. y otras. Juzgado Octavo de Distrito “A” en Materia Administrativa en el Distrito Federal.10 de septiembre de 2000, pág. 14.

[57] J.A. 193/2001. Teléfonos de México, S.A. de C.V. Juzgado Quinto de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, 28 de febrero de 2002.

[58] R.A. 2037/2002. Teléfonos de México, S.A. de C.V. Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, 4 de febrero de 2003.

[59] J.A. 97/2001. Teléfonos de México, S.A. de C.V. Juzgado Décimo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, 14 de agosto de 2001.

[60] R.A. 28/2002. Teléfonos de México, S.A. de C.V. Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, 22 de mayo de 2002.

[61] J.A. 231/2001. Teléfonos de México, S.A. de C.V. Juzgado Sexto de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, 26 de octubre de 2001.

[62] J.A. 795/2001. The Coca-Cola Export Corporation. Juzgado Segundo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal. 14 de noviembre de 2001, pág. 3.

[63]  R.A. 345/2002. The Coca-Cola Export Corporation. Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. 26 de marzo de 2003, págs. 27 y 28,

[64] 377/94. Rodolfo Galaviz Barragán. Juzgado Sexto de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, 29 de mayo de 1995, pág. 2.

NOTA: Varios juicios se resolvieron en el mismo sentido. No se recurrió la sentencia.

[65] 1006/2001. G.P.P. Mexicana, S.A. de C.V. Juzgado Séptimo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, 6 de marzo de 2002.

[66] R.A. 339/2002. G.P.P. Mexicana, S.A. de C.V. Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, 13 de marzo de 2003.

[67] J.A. P-310/98. Carrocerías y Adaptaciones Automotrices, S.A. de C.V. Juzgado Noveno de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, 14 de agosto de 1998.

[68] R.A. 3893/98. Carrocerías y Adaptaciones Automotrices, S.A. de C.V. Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, 19 de marzo de 1999. pág. 20.

[69] R.A. 882/2000. Gas Cimmsa, S.A. de C.V. Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, 26 de marzo de 2001.

[70] J.A. 511-98. Juzgado Primero de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal. Teléfonos de México, S.A. de C.V, 9 de noviembre de 1998.

[71] R.A. 4623/99. Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. Teléfonos de México, S.A. de C.V. 4 de mayo de 2001, pág. 221.

[72] 183/2001. Gracia Liliana Garza Reyes. Juzgado Décimo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal. 29 de junio de 2001, pág. 26.

[73] J.A. 183/2001. Gracia Liliana Garza Reyes. Juzgado Décimo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal. 29 de junio de 2001, págs. 35 y 36.

[74] R.A. 475/2001 (R.A. 9492/2001). Gracia Liliana Garza Reyes. Décimo Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. 12 de febrero de 2002, págs. 117 y 118.

[75] J.A. 695/96. Ford Motor Company, S.A. de C.V. Juzgado Quinto de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal. 31 de julio de 1997, pág. 15.

[76] J.A. 356/99. Coca-Cola Company. Juzgado Primero de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, 14 de julio de 2000, págs. 40 y 41.

[77] J.A. 356/99, pág. 42.

[78] J.A. 356/99, pág. 47.

[79] J.A. 331/96. MVS, Multivisión, S.A. de C.V. Juzgado Séptimo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal. 28 de febrero de 1997, pág. 20.

[80] RA. 2935/97. MVS, Multivisión, S.A. de C.V. Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.19 de mayo de 2000, pág. 171.

[81] RA. 2935/97, págs. 173 y 174.

[82] RA. 2935/97, pág. 175.

[83] J.A. 250/2000. Grupo Televicentro, S.A. de C.V. y otra. Juzgado Noveno de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, 15 de agosto de 2000.

[84]  R.A. 4441/2000. Grupo Televicentro, S.A. de C.V. y otra. Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. 8 de marzo de 2002, págs. 36 y 37.

[85] RA. 721/2000. Teléfonos de México, S.A. de C.V. Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. 11 mayo de 2001, pág. 99.

[86] RA. 721/2000, pág. 108.

[87] J.A. 065/94. Banco Nacional de México, S.A. Juez Primero de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, 18 de marzo de 1994, pág.14.

[88] J.A. 065/94, pág. 15.

[89] RA. 721/2000. Teléfonos de México, S.A. de C.V. Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. 11 mayo de 2001, pág. 78.

[90] RA. 721/2000, pág. 83.

[91] J.A. 511-98. Teléfonos de México, S.A. de C.V. Juzgado Primero de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, 9 de noviembre de 1998.

[92]  183/2001. Gracia Liliana Garza Reyes. Juzgado Décimo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, 29 de junio de 2001, pág. 44.

[93] J.A. P-703/2001. Enlaces Integra, S. de R.L. de C.V. Juzgado Séptimo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal. 11 de octubre de 2001, pág. 5.

[94]  R.A. 558/2001. (R.A. 11152/2001). Enlaces Integra, S. de R.L. de C.V. Décimo Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. 6 de septiembre de 2002, pág. 46.

[95] R.A. 558/2001. (R.A. 11152/2001), pág. 50.

[96] R.A. 558/2001. (R.A. 11152/2001), pág. 57.

[97] P-1057/2001. Satélites Mexicanos, S.A. de C.V. Juzgado Quinto de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, 15 de abril de 2002.

[98] R.A. 317/2002. Satélites Mexicanos, S.A. de C.V. Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, 28 de marzo de 2003.

[99] J.A. 578/2000. Internacional de Contenedores Asociados de Veracruz, S.A. de C.V. Juzgado Séptimo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, 30 octubre de 2000.

[100] R.A. 4513/20001-226. Internacional de Contenedores Asociados de Veracruz, S.A. de C.V. Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. 10 de mayo de 2001, pág. 69.

[101] RA. 721/2000. Teléfonos de México, S.A. de C.V. Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. 11 mayo de 2001, pág. 62.

[102] J.A. 578/2000. Internacional de Contenedores Asociados de Veracruz, S.A. de C.V. Juzgado Séptimo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal. 11 de octubre de 2000, pág. 29.

[103] (R.A. 4513/20001-226. Internacional de Contenedores Asociados de Veracruz, S.A. de C.V.  Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, 10 de mayo de 2001, pág. 69.

[104] J. A. 458/99. Cintra, S.A. de C.V. Juzgado Décimo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, 29 de octubre de 1999, pág. 15.

[105] J. A. 458/99. Cintra, S.A. de C.V. Juzgado Décimo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal. 29 de octubre de 1999, pág. 17.

[106] J. A. 458/99. Cintra, S.A. de C.V. Juzgado Décimo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal. 29 de octubre de 1999. (JA-30-99), pág. 18.

[107] R. A. 2699/2000. Cintra, S.A. de C.V. Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. 13 de noviembre de 2000, pág. 30 y 31.

[108] J.A. 795/2001. Embotelladora de Mexicali, S.A. de C.V. y otras. Juzgado Octavo de Distrito “A” en Materia Administrativa en el Distrito Federal. 10 de septiembre de 2000.

[109] R.A. 345/2002. Embotelladora de Mexicali, S.A. de C.V. y otras. Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. 26 de marzo de 2003.

[110] J.A. 695/96. Ford Motor Company, S.A. de C.V. Juzgado Quinto de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal. 31 de julio de 1997. El Tribunal confirmó la resolución recurrida. R.A. 4881/97. Ford Motor Company, S.A. de C.V. Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. 11 de mayo de 1998.

[111] J.A. 878/2000. Embotelladora las Margaritas, S.A. de C.V. Juzgado Primero de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal. 31 de enero de 2002, pág. 114.

[112] J.A. 878/2000. Véase págs. 114 y 115.

[113] R.A. 116/2002-1494. Embotelladora las Margaritas, S.A. de C.V. Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. 31 mayo 2002, págs. 193 y 194.

[114] A.R.A. 255/2001. Embotelladora la Bufa, S.A. de C.V. Primer Tribunal Colegiado del Vigésimo Tercer Circuito. 27 de febrero de 2002, págs. 167 y 168. Apoya además su resolución en la jurisprudencia “Supletoriedad de Leyes. Cuando se aplica.” Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. Novena Época, Tomo V. Enero de 1997. Pág. 374. Y en la tesis “Amparo Supletoriedad del Código Federal de Procedimientos Civiles. Semanario Judicial de la Federación. Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Número 2ª. LXXII/95. Novena Época. Tomo II. Agosto de 1995. Pág. 279.

[115] J.A. 277/2000. Productora y Comercializadora de Televisión, S.A. de C.V. 9 de junio de 2000, págs. 13 y 14.

[116] R.A. 2397/2000. Productora y Comercializadora de Televisión, S.A. de C.V. Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, 29 de noviembre de 2000.

[117] J.A. 065/94. Banco Nacional de México, S.A. Juez Primero de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal. 18 de marzo de 1994. La sentencia no fue recurrida. Pág. 20.

[118] R.A. 2266/94. Vidrio Plano de México, S.A. y otros. Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. 26 de octubre de 1994, pág. 34,

[119] 310/98. Dinamundo, S.A. de C.V. Juzgado Segundo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal. 20 de mayo de 1999. El Tribunal confirmó la resolución recurrida. R.A. 3083/99. Dinamundo, S.A. de C.V. Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, 23 de junio de 2000.

[120] R.A. 1897/2000. Aeropuertos y Servicios Auxiliares. Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. 26 de octubre de 2000, pág. 49.

[121] R.A. 365/2002-4740. Teléfonos de México, S.A. de C.V. Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, 28 de febrero de 2003.